Vergaberecht

Vergabeverfahren: Alle Verfahrensarten im Überblick

Definition

Vergabeverfahren sind die gesetzlich geregelten Prozesse, nach denen öffentliche Auftraggeber Aufträge für Bau-, Liefer- und Dienstleistungen vergeben. Je nach Auftragswert und Komplexität stehen verschiedene Verfahrensarten zur Verfügung.

Das Wichtigste in Kürze

Das offene Verfahren ist der Regelfall bei EU-weiten Vergaben, jedes interessierte Unternehmen kann ein Angebot abgeben, ohne vorherige Eignungsprüfung.
Verhandlungsverfahren und wettbewerblicher Dialog erlauben eine Verhandlung mit den Bietern und eignen sich für komplexe oder innovative Beschaffungen.
Im Unterschwellenbereich stehen zusätzlich die Verhandlungsvergabe und Direktvergabe als vereinfachte Verfahren zur Verfügung.

Überblick: Verfahrensarten im deutschen Vergaberecht

Das deutsche Vergaberecht unterscheidet zwischen Verfahrensarten im Oberschwellenbereich (EU-Vergabe) und im Unterschwellenbereich (nationale Vergabe). Die Wahl des richtigen Verfahrens hängt vom Auftragswert, der Art des Auftrags und seiner Komplexität ab.

Verfahren im Oberschwellenbereich (ab Erreichen der EU-Schwellenwerte):

•Offenes Verfahren (§ 15 VgV)
•Nicht-offenes Verfahren (§ 16 VgV)
•Verhandlungsverfahren mit Teilnahmewettbewerb (§ 17 VgV)
•Wettbewerblicher Dialog (§ 18 VgV)
•Innovationspartnerschaft (§ 19 VgV)

Verfahren im Unterschwellenbereich (unterhalb der EU-Schwellenwerte):

•Öffentliche Ausschreibung (entspricht dem offenen Verfahren)
•Beschränkte Ausschreibung mit oder ohne Teilnahmewettbewerb
•Verhandlungsvergabe mit oder ohne Teilnahmewettbewerb
•Direktvergabe (bis zu bestimmten Wertgrenzen)

Grundsatz des Vorrangs offener Verfahren: Das Vergaberecht sieht das offene Verfahren (bzw. die öffentliche Ausschreibung) als Regelverfahren vor. Andere Verfahrensarten dürfen nur unter bestimmten Voraussetzungen gewählt werden. Im EU-Oberschwellenbereich wurde dieser strikte Vorrang allerdings durch die Vergaberechtsreform 2016 abgemildert: Das offene und das nicht-offene Verfahren stehen hier gleichberechtigt nebeneinander, ohne dass besondere Voraussetzungen für das nicht-offene Verfahren erfüllt sein müssen.

Für die übrigen Verfahrensarten (Verhandlungsverfahren, wettbewerblicher Dialog, Innovationspartnerschaft) müssen hingegen spezifische Voraussetzungen nach § 14 VgV vorliegen.

Offenes Verfahren: Der Regelfall

Das offene Verfahren (§ 15 VgV) ist die transparenteste und wettbewerblichste Verfahrensart. Es steht allen interessierten Unternehmen offen, eine vorherige Auswahl der Bieter findet nicht statt.

Ablauf des offenen Verfahrens:

Bekanntmachung: Der Auftraggeber veröffentlicht die Ausschreibung im EU-Amtsblatt (TED) und auf nationalen Plattformen. Die Vergabeunterlagen werden gleichzeitig elektronisch bereitgestellt.

Angebotsfrist: Unternehmen haben mindestens 35 Tage (ab Absendung der Bekanntmachung) Zeit, ein Angebot zu erstellen. Bei elektronischer Bekanntmachung und Bereitstellung der Unterlagen kann die Frist auf 15 Tage verkürzt werden.

Angebotsöffnung: Nach Fristablauf werden alle eingegangenen Angebote geöffnet.

Wertung: Die Angebote werden in vier Stufen geprüft: formale Prüfung, Eignungsprüfung, Preisprüfung und Bewertung anhand der Zuschlagskriterien.

Vorabinformation: Unterlegene Bieter werden gemäß § 134 GWB über die beabsichtigte Zuschlagserteilung informiert.

Zuschlag: Nach Ablauf der Wartefrist (10 Kalendertage) wird der Zuschlag erteilt.

Vorteile des offenen Verfahrens:

•Maximaler Wettbewerb durch unbeschränkten Bieterkreis
•Höchste Transparenz
•Einfacher, klar strukturierter Ablauf
•Keine aufwändige Vorauswahl erforderlich

Nachteile:

•Hoher Auswertungsaufwand bei vielen Angeboten
•Keine Verhandlungsmöglichkeit über die Angebotsinhalte
•Weniger geeignet für komplexe Leistungen, die eine individuelle Lösungsentwicklung erfordern

Praxistipp für Bieter: Im offenen Verfahren zählt die Qualität des schriftlichen Angebots. Da keine Verhandlung stattfindet, müssen alle Stärken bereits im Angebot überzeugend dargestellt werden. Eine Ausschreibungsanalyse per KI kann helfen, die Anforderungen der Vergabeunterlagen vollständig zu erfassen.

Nicht-offenes Verfahren

Das nicht-offene Verfahren (§ 16 VgV) ist ein zweistufiges Verfahren, bei dem zunächst ein Teilnahmewettbewerb durchgeführt wird und anschließend nur die ausgewählten Bewerber zur Angebotsabgabe aufgefordert werden.

Ablauf:

Bekanntmachung mit Teilnahmewettbewerb: Der Auftraggeber veröffentlicht eine Bekanntmachung, in der er die Eignungskriterien und ggf. objektive Auswahlkriterien für die Begrenzung der Bewerberzahl festlegt.

Teilnahmeanträge: Interessierte Unternehmen reichen Teilnahmeanträge mit den geforderten Eignungsnachweisen ein (Frist: mindestens 30 Tage).

Bewerberauswahl: Der Auftraggeber prüft die Eignung und wählt mindestens 5 geeignete Bewerber aus, die zur Angebotsabgabe aufgefordert werden.

Angebotsphase: Nur die ausgewählten Bewerber erhalten die vollständigen Vergabeunterlagen und geben ein Angebot ab (Frist: mindestens 30 Tage).

Wertung und Zuschlag: Die Angebote werden anhand der Zuschlagskriterien bewertet. Es findet keine Verhandlung statt.

Voraussetzungen:

Im EU-Oberschwellenbereich kann das nicht-offene Verfahren ohne besondere Voraussetzungen gewählt werden, es steht gleichberechtigt neben dem offenen Verfahren. Dies gilt seit der Vergaberechtsreform 2016.

Wann ist das nicht-offene Verfahren sinnvoll?

•Bei Aufträgen, die eine hohe Spezialisierung erfordern und ohnehin nur wenige Unternehmen in Frage kommen
•Wenn der Auftraggeber den Auswertungsaufwand begrenzen möchte
•Bei sicherheitsrelevanten Aufträgen, bei denen der Bieterkreis beschränkt werden soll
•Wenn eine fundierte Eignungsprüfung vor der Angebotsphase gewünscht ist

Wichtig für Bieter: Im nicht-offenen Verfahren ist der Teilnahmeantrag entscheidend. Werden Sie in der ersten Phase nicht ausgewählt, haben Sie keine Chance auf den Auftrag. Investieren Sie daher besondere Sorgfalt in die Darstellung Ihrer Eignung, vollständige Referenzen, aussagekräftige Nachweise und eine überzeugende Unternehmensdarstellung sind hier besonders wichtig.

Verhandlungsverfahren

Das Verhandlungsverfahren (§ 17 VgV) unterscheidet sich fundamental von den bisher beschriebenen Verfahren: Hier kann der Auftraggeber mit den Bietern über deren Angebote verhandeln. Es gibt zwei Varianten, mit und ohne Teilnahmewettbewerb.

Ablauf des Verhandlungsverfahrens mit Teilnahmewettbewerb:

Bekanntmachung und Teilnahmewettbewerb: Wie beim nicht-offenen Verfahren werden zunächst geeignete Bewerber ausgewählt (mindestens 3).

Erstangebote: Die ausgewählten Bewerber geben ein erstes Angebot ab (Erstangebot/Initialangebot).

Verhandlungsrunden: Der Auftraggeber verhandelt mit den Bietern über ihre Angebote. Es können mehrere Verhandlungsrunden stattfinden. Der Bieterkreis kann stufenweise reduziert werden.

Endgültige Angebote: Nach Abschluss der Verhandlungen werden die Bieter zur Abgabe endgültiger Angebote aufgefordert.

Zuschlag: Das wirtschaftlichste endgültige Angebot erhält den Zuschlag.

Voraussetzungen nach § 14 Abs. 3 VgV:

Das Verhandlungsverfahren darf im Oberschwellenbereich nur unter bestimmten Voraussetzungen gewählt werden:

•Die Leistung kann nicht hinreichend genau beschrieben werden (z. B. bei innovativen Lösungen)
•Der Auftrag umfasst Planungs- oder Konzeptionsleistungen
•Die Leistung erfordert Anpassungen an vorhandene Systeme
•Es gingen im offenen oder nicht-offenen Verfahren nur ungeeignete oder unannehmbare Angebote ein
•Besondere Umstände (Dringlichkeit, nur ein leistungsfähiger Bieter etc.)

Verhandlungsverfahren ohne Teilnahmewettbewerb:

In eng begrenzten Ausnahmefällen (§ 14 Abs. 4 VgV) kann sogar auf den Teilnahmewettbewerb verzichtet werden, etwa bei äußerster Dringlichkeit, Alleinstellungsmerkmalen eines Bieters oder nach erfolglosem offenem/nicht-offenem Verfahren.

Verhandlungsregeln:

•Mindestanforderungen und Zuschlagskriterien sind nicht verhandelbar
•Alle Bieter müssen gleich behandelt werden
•Vertrauliche Informationen eines Bieters dürfen nicht an Wettbewerber weitergegeben werden
•Der Auftraggeber muss nach jeder Verhandlungsrunde die verbleibenden Bieter informieren

Für Bieter: Das Verhandlungsverfahren bietet die Chance, Ihr Angebot im Dialog zu optimieren. Bereiten Sie sich auf Verhandlungsgespräche gründlich vor und kennen Sie Ihre Verhandlungsspielräume.

Wettbewerblicher Dialog und Innovationspartnerschaft

Für besonders komplexe und innovative Beschaffungen stehen zwei Sonderverfahren zur Verfügung:

Wettbewerblicher Dialog (§ 18 VgV)

Der wettbewerbliche Dialog wurde für Aufträge geschaffen, bei denen der Auftraggeber die optimale Lösung nicht von vornherein beschreiben kann. Er besteht aus drei Phasen:

Teilnahmewettbewerb: Auswahl geeigneter Bewerber (mindestens 3)
Dialogphase: Der Auftraggeber erörtert mit den Bewerbern alle Aspekte des Auftrags, technische Lösungen, rechtliche Rahmenbedingungen, wirtschaftliche Modelle. Ziel ist die Identifikation der bestmöglichen Lösung.
Angebotsphase: Nach Abschluss des Dialogs gibt der Auftraggeber die endgültigen Anforderungen bekannt. Die verbliebenen Bewerber geben daraufhin verbindliche Angebote ab.

Voraussetzungen:

•Der Auftrag ist besonders komplex (technisch, rechtlich oder finanziell)
•Der Auftraggeber ist objektiv nicht in der Lage, die Leistung hinreichend genau zu beschreiben
•Das Verhandlungsverfahren reicht zur Lösungsfindung nicht aus

Typische Anwendungsfälle: ÖPP-Projekte (Öffentlich-Private Partnerschaften), IT-Großprojekte, komplexe Infrastrukturvorhaben, integrale Planung.

Innovationspartnerschaft (§ 19 VgV)

Die Innovationspartnerschaft ist das jüngste Vergabeverfahren (eingeführt 2016) und verbindet Vergabeverfahren mit Forschung und Entwicklung:

Teilnahmewettbewerb: Auswahl innovationsfähiger Partner (mindestens 3)
Verhandlungsphase: Verhandlung über Forschungs- und Entwicklungsprogramm
Forschungs- und Entwicklungsphase: Die Partner entwickeln die innovative Lösung in definierten Phasen mit Meilensteinen
Beschaffungsphase: Bei Erfolg kann der Auftraggeber das Ergebnis ohne erneutes Vergabeverfahren beschaffen

Voraussetzung: Der Auftraggeber benötigt eine innovative Liefer- oder Dienstleistung, die auf dem Markt noch nicht verfügbar ist.

Vorteil: Forschung, Entwicklung und Beschaffung werden in einem Verfahren zusammengeführt. Der Auftraggeber muss nicht erst ein F&E-Projekt ausschreiben und anschließend ein separates Vergabeverfahren für die Beschaffung durchführen.

Vergabeverfahren im Unterschwellenbereich

Unterhalb der EU-Schwellenwerte gelten die nationalen Vergabevorschriften. Hier stehen pragmatischere und schnellere Verfahrensarten zur Verfügung.

Öffentliche Ausschreibung

Die öffentliche Ausschreibung entspricht dem offenen Verfahren im EU-Bereich. Jedes interessierte Unternehmen kann ein Angebot abgeben. Sie ist der Regelfall im Unterschwellenbereich und bietet den größtmöglichen Wettbewerb.

Beschränkte Ausschreibung

Bei der beschränkten Ausschreibung werden nur bestimmte Unternehmen zur Angebotsabgabe aufgefordert. Es gibt zwei Varianten:

•Mit Teilnahmewettbewerb: Eine öffentliche Bekanntmachung findet statt, aber nur geeignete Bewerber werden zum Angebot aufgefordert
•Ohne Teilnahmewettbewerb: Der Auftraggeber wählt Unternehmen direkt aus und fordert sie zur Angebotsabgabe auf (z. B. 3–5 Unternehmen)

Verhandlungsvergabe

Die Verhandlungsvergabe ist das Pendant zum Verhandlungsverfahren im Oberschwellenbereich. Der Auftraggeber kann mit den Bietern über Preise und Leistungen verhandeln. Voraussetzungen sind ähnlich wie im EU-Bereich, aber weniger streng formuliert.

Direktvergabe (Freihändige Vergabe)

Bei sehr geringen Auftragswerten kann der Auftraggeber einen Auftrag ohne förmliches Vergabeverfahren direkt an ein Unternehmen vergeben. Die Wertgrenzen variieren je nach Bundesland und Vergabeordnung:

•Bund: bis 1.000 EUR ohne jegliche Formalität, darüber mit formloser Markterkundung
•Länder: Die Wertgrenzen variieren erheblich, von 5.000 EUR bis 25.000 EUR je nach Landesregelung
•UVgO: Die Direktvergabe ist bis 1.000 EUR (netto) ohne weitere Voraussetzungen möglich

Sonderverfahren im Unterschwellenbereich:

•E-Vergabe: Auch im Unterschwellenbereich setzt sich die vollelektronische Vergabe zunehmend durch
•Rahmenvereinbarungen: Können auch im Unterschwellenbereich abgeschlossen werden
•Wettbewerbe: Für Architektur- und Planungsleistungen

Praxistipp für Bieter: Im Unterschwellenbereich werden viele Aufträge über beschränkte Ausschreibungen oder Verhandlungsvergaben vergeben, ohne öffentliche Bekanntmachung. Um diese Aufträge zu finden, ist Netzwerkarbeit und eine aktive Registrierung auf Vergabeplattformen wichtig. Viele Auftraggeber nutzen Bieterdatenbanken, in die Sie sich eintragen können.

Das richtige Vergabeverfahren wählen: Entscheidungshilfe

Die Wahl des richtigen Vergabeverfahrens ist eine der wichtigsten Entscheidungen im Beschaffungsprozess. Hier eine praktische Entscheidungshilfe:

Schritt 1: Auftragswert bestimmen

•Liegt der geschätzte Auftragswert über dem Schwellenwert? → Oberschwellenbereich (GWB/VgV)
•Liegt er darunter? → Unterschwellenbereich (UVgO/VOB/A Abschnitt 1)

Schritt 2: Komplexität bewerten

•Standardleistung (klar beschreibbar, verfügbar am Markt): → Offenes Verfahren / Öffentliche Ausschreibung
•Komplexe Leistung (nicht vollständig beschreibbar, individuelle Lösungen nötig): → Verhandlungsverfahren oder wettbewerblicher Dialog
•Innovative Leistung (noch nicht am Markt verfügbar): → Innovationspartnerschaft

Schritt 3: Bietermarkt einschätzen

•Viele potenzielle Bieter: → Offenes Verfahren (maximaler Wettbewerb)
•Wenige spezialisierte Bieter: → Nicht-offenes Verfahren mit Teilnahmewettbewerb
•Nur ein möglicher Bieter: → Verhandlungsverfahren ohne Teilnahmewettbewerb (strenge Voraussetzungen!)

Schritt 4: Zeitrahmen berücksichtigen

•Ausreichend Zeit vorhanden: → Offenes oder nicht-offenes Verfahren
•Dringlichkeit: → Beschleunigtes Verfahren (verkürzte Fristen) oder Verhandlungsverfahren ohne Teilnahmewettbewerb bei äußerster Dringlichkeit

Häufige Fehler bei der Verfahrenswahl:

Verhandlungsverfahren ohne ausreichende Begründung: Die Voraussetzungen des § 14 Abs. 3 VgV werden in der Praxis häufig überdehnt. Eine unzureichende Begründung kann zur Aufhebung des Verfahrens führen.

Offenes Verfahren bei unklarer Leistungsbeschreibung: Wenn die Leistung nicht hinreichend beschrieben werden kann, ist das offene Verfahren ungeeignet, es fehlt die Möglichkeit zur Klärung im Dialog.

Überflüssige Komplexität: Nicht jeder Auftrag erfordert einen wettbewerblichen Dialog. Im Zweifel ist ein einfacheres Verfahren vorzuziehen.

Für Bieter: Verstehen Sie die gewählte Verfahrensart und passen Sie Ihre Strategie an. Im offenen Verfahren zählt das schriftliche Angebot, im Verhandlungsverfahren Ihre Verhandlungskompetenz, im wettbewerblichen Dialog Ihre Kreativität und Problemlösungsfähigkeit. Eine KI-gestützte Ausschreibungsanalyse hilft Ihnen, die Anforderungen des jeweiligen Verfahrens schnell zu durchdringen.

FAQ

Welche Vergabeverfahren gibt es in Deutschland?

Im EU-Oberschwellenbereich gibt es fünf Verfahrensarten: offenes Verfahren, nicht-offenes Verfahren, Verhandlungsverfahren, wettbewerblicher Dialog und Innovationspartnerschaft. Im Unterschwellenbereich stehen öffentliche Ausschreibung, beschränkte Ausschreibung, Verhandlungsvergabe und Direktvergabe zur Verfügung.

Wann darf ein Verhandlungsverfahren durchgeführt werden?

Ein Verhandlungsverfahren mit Teilnahmewettbewerb darf im Oberschwellenbereich gewählt werden, wenn die Leistung nicht hinreichend genau beschrieben werden kann, Planungs- oder Konzeptionsleistungen umfasst oder besondere Anpassungen erfordert. Ohne Teilnahmewettbewerb ist es nur in eng begrenzten Ausnahmefällen zulässig, z. B. bei äußerster Dringlichkeit oder Alleinstellung eines Bieters.

Was ist der Unterschied zwischen offenem und nicht-offenem Verfahren?

Beim offenen Verfahren kann jedes interessierte Unternehmen direkt ein Angebot abgeben. Beim nicht-offenen Verfahren wird zunächst ein Teilnahmewettbewerb durchgeführt, in dem die Eignung geprüft wird. Nur die ausgewählten Bewerber werden dann zur Angebotsabgabe aufgefordert. Beide Verfahren stehen im EU-Oberschwellenbereich gleichberechtigt nebeneinander.

Was ist ein wettbewerblicher Dialog?

Der wettbewerbliche Dialog ist ein Vergabeverfahren für besonders komplexe Aufträge, bei denen der Auftraggeber die optimale Lösung nicht vorab beschreiben kann. In einer Dialogphase werden technische, rechtliche und wirtschaftliche Aspekte mit den Bewerbern erörtert. Erst nach Abschluss des Dialogs geben die Bewerber verbindliche Angebote ab. Typische Anwendungsfälle sind ÖPP-Projekte und IT-Großprojekte.

Bis zu welchem Betrag ist eine Direktvergabe möglich?

Die Wertgrenzen für Direktvergaben variieren je nach Vergabeordnung und Bundesland. Im Bund ist eine Direktvergabe nach UVgO bis 1.000 EUR netto ohne formale Anforderungen möglich. Viele Bundesländer haben höhere Wertgrenzen festgelegt, die zwischen 5.000 und 25.000 EUR liegen. Für Bauleistungen gelten nach VOB/A teilweise andere Grenzen.

Was ist eine Innovationspartnerschaft?

Die Innovationspartnerschaft ist ein Vergabeverfahren, das Forschung, Entwicklung und anschließende Beschaffung in einem Verfahren verbindet. Sie kommt zum Einsatz, wenn der Auftraggeber eine innovative Lösung benötigt, die am Markt noch nicht verfügbar ist. Nach der Entwicklungsphase kann das Ergebnis ohne erneutes Vergabeverfahren beschafft werden, vorausgesetzt, die vereinbarten Qualitäts- und Kostenvorgaben werden eingehalten.