Vergaberecht

Eignungskriterien: Anforderungen an Bieter im Vergabeverfahren

Definition

Eignungskriterien sind die Mindestanforderungen, die ein Bieter erfüllen muss, um überhaupt an einem Vergabeverfahren teilnehmen zu können. Sie betreffen die Fachkunde, Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit des Unternehmens.

Das Wichtigste in Kürze

Eignungskriterien prüfen die Befähigung des Bieters, nicht die Qualität des Angebots. Sie sind klar von Zuschlagskriterien zu trennen.
Die drei Säulen sind Befähigung zur Berufsausübung, wirtschaftlich-finanzielle Leistungsfähigkeit und technisch-berufliche Leistungsfähigkeit.
Über die Eignungsleihe nach § 47 VgV können Bieter fehlende Eignung durch Drittunternehmen nachweisen und so auch an Vergabeverfahren teilnehmen, deren Anforderungen sie allein nicht erfüllen.

Was sind Eignungskriterien?

Eignungskriterien sind die Anforderungen, die ein öffentlicher Auftraggeber an die Eignung eines Bieters stellt. Sie dienen dazu, bereits vor der inhaltlichen Bewertung der Angebote sicherzustellen, dass ein Unternehmen grundsätzlich in der Lage ist, den ausgeschriebenen Auftrag ordnungsgemäß auszuführen.

Die rechtliche Grundlage findet sich in § 122 GWB (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen) sowie in den §§ 42–47 VgV (Vergabeverordnung). Für Bauvergaben gelten ergänzend die Regelungen der VOB/A. Im Unterschwellenbereich sind die Eignungsanforderungen in der UVgO (Unterschwellenvergabeordnung) geregelt.

Der Grundsatz lautet: Eignungskriterien müssen mit dem Auftragsgegenstand in Verbindung stehen und zu diesem in einem angemessenen Verhältnis stehen. Ein Auftraggeber darf also keine überzogenen Anforderungen stellen, die den Wettbewerb unverhältnismäßig einschränken würden.

Wichtig: Eignungskriterien sind strikt von Zuschlagskriterien zu unterscheiden. Während Eignungskriterien die Frage beantworten „Kann dieses Unternehmen den Auftrag ausführen?”, beantworten Zuschlagskriterien die Frage „Welches Angebot bietet das beste Preis-Leistungs-Verhältnis?”. Eine Vermischung beider Kriterienarten ist vergaberechtlich unzulässig und ein häufiger Fehler in der Praxis.

Die Eignungsprüfung erfolgt zeitlich vor der Angebotswertung. Bieter, die die Eignungskriterien nicht erfüllen, werden vom Verfahren ausgeschlossen, ihre Angebote werden gar nicht erst inhaltlich geprüft. Dies unterstreicht die immense Bedeutung der Eignungskriterien: Sie fungieren als Eintrittskarte zum Vergabeverfahren.

Der Auftraggeber muss die Eignungskriterien bereits in der Auftragsbekanntmachung oder den Vergabeunterlagen klar und transparent benennen. Nachträgliche Änderungen oder Ergänzungen der Eignungskriterien sind grundsätzlich unzulässig, da sie gegen den vergaberechtlichen Transparenzgrundsatz verstoßen würden.

Die drei Säulen der Eignung nach § 122 GWB

Das Vergaberecht kennt drei Kategorien von Eignungskriterien, die jeweils unterschiedliche Aspekte der Leistungsfähigkeit eines Bieters abdecken:

1. Befähigung und Erlaubnis zur Berufsausübung

Hierunter fallen Nachweise, dass der Bieter berechtigt ist, die geforderte Leistung überhaupt auszuüben. Typische Anforderungen sind:

•Eintragung in das Berufs- oder Handelsregister
•Nachweis einer bestimmten Berufsqualifikation (z. B. Eintragung in die Handwerksrolle)
•Genehmigungen oder Zulassungen für regulierte Tätigkeiten
•Nachweis der Erlaubnis nach speziellen Fachgesetzen (z. B. Gewerbeordnung)

2. Wirtschaftliche und finanzielle Leistungsfähigkeit

Diese Kriterien stellen sicher, dass der Bieter wirtschaftlich in der Lage ist, den Auftrag durchzuführen. Übliche Nachweise umfassen:

•Jahresumsatz der letzten drei Geschäftsjahre (allgemein oder auftragsbezogen)
•Bilanzen oder Auszüge daraus
•Berufshaftpflichtversicherung mit bestimmter Deckungssumme
•Bankauskunft oder Bonitätsnachweis
•Nachweis, dass kein Insolvenzverfahren eröffnet oder beantragt ist

Wichtig: Der geforderte Mindestjahresumsatz darf gemäß § 45 Abs. 2 VgV grundsätzlich das Zweifache des geschätzten Auftragswerts nicht überschreiten.

3. Technische und berufliche Leistungsfähigkeit

Dies ist in der Praxis häufig die entscheidende Kategorie. Hier geht es darum, ob der Bieter über die notwendige Erfahrung und Ausstattung verfügt:

•Referenzen über vergleichbare Aufträge (typisch: 3 Referenzen aus den letzten 3–5 Jahren)
•Angaben zum Personalbestand und zur Qualifikation der Mitarbeitenden
•Nachweis über die technische Ausrüstung und Geräte
•Qualitätsmanagement-Zertifikate (z. B. ISO 9001)
•Umweltmanagement-Zertifikate (z. B. ISO 14001, EMAS)
•Angaben zu Unterauftragnehmer-Anteilen

Jede dieser Kategorien kann der Auftraggeber nach Bedarf mit konkreten Mindestanforderungen ausfüllen, oder auch vollständig darauf verzichten, wenn die Kategorie für den konkreten Auftrag nicht relevant ist.

Eignungsleihe nach § 47 VgV

Die Eignungsleihe ist eines der wichtigsten Instrumente des modernen Vergaberechts, um kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) den Zugang zu öffentlichen Aufträgen zu erleichtern. Sie ist in § 47 VgV geregelt und setzt eine europäische Richtlinienvorgabe um.

Grundprinzip: Ein Bieter, der bestimmte Eignungskriterien nicht aus eigener Kraft erfüllt, darf sich auf die Kapazitäten anderer Unternehmen berufen, unabhängig davon, in welcher rechtlichen Beziehung er zu diesen steht. Das leihgebende Unternehmen muss kein Nachunternehmer sein; es reicht eine vertragliche Vereinbarung über die Bereitstellung der Kapazitäten.

Voraussetzungen der Eignungsleihe:

•Der Bieter muss nachweisen, dass ihm die Kapazitäten des Drittunternehmens tatsächlich zur Verfügung stehen (z. B. durch eine Verpflichtungserklärung)
•Das leihgebende Unternehmen muss die entsprechenden Eignungskriterien selbst erfüllen
•Das Drittunternehmen darf keine zwingenden Ausschlussgründe nach § 123 GWB aufweisen
•Bei wirtschaftlich-finanzieller Leistungsfähigkeit haftet das leihgebende Unternehmen in der Regel gemeinsam mit dem Bieter für die Auftragsausführung

Einschränkungen: Der Auftraggeber kann in begründeten Fällen verlangen, dass bestimmte kritische Aufgaben unmittelbar vom Bieter selbst ausgeführt werden müssen. Dies betrifft insbesondere die Eignungsleihe bei Referenzen für die berufliche Erfahrung, hier kann der Auftraggeber fordern, dass das leihgebende Unternehmen den betreffenden Leistungsteil tatsächlich als Unterauftragnehmer erbringt.

Praxistipp für Bieter: Die Eignungsleihe ist ein mächtiges Werkzeug, um an Vergabeverfahren teilzunehmen, deren Anforderungen Sie allein nicht erfüllen. Allerdings müssen Sie die formalen Nachweise sorgfältig vorbereiten. Insbesondere die Verpflichtungserklärung des Drittunternehmens muss konkret und eindeutig sein. Pauschale Absichtserklärungen reichen nicht aus.

Die Eignungsleihe ist von der Bietergemeinschaft zu unterscheiden: Bei einer Bietergemeinschaft geben mehrere Unternehmen ein gemeinsames Angebot ab und haften gesamtschuldnerisch. Bei der Eignungsleihe bleibt der Bieter alleiniger Vertragspartner und nutzt lediglich die Kapazitäten eines Dritten zur Erfüllung der Eignungsanforderungen.

Nachweise und Eigenerklärungen

Im Vergabeverfahren gibt es verschiedene Möglichkeiten, die Erfüllung von Eignungskriterien nachzuweisen. Das Vergaberecht unterscheidet zwischen Eigenerklärungen und Drittbescheinigungen:

Eigenerklärungen

Die Einheitliche Europäische Eigenerklärung (EEE) ist seit der Vergaberechtsreform 2016 das Standardinstrument im EU-Oberschwellenbereich. Sie ermöglicht es Bietern, ihre Eignung zunächst per Selbstauskunft zu erklären, ohne sofort sämtliche Bescheinigungen vorlegen zu müssen. Erst der Bestbieter muss vor der Zuschlagserteilung die vollständigen Nachweise einreichen.

Im Unterschwellenbereich werden häufig Formblätter wie das Formblatt 124 (Eigenerklärung zur Eignung) oder vergleichbare landesspezifische Formulare verwendet.

Präqualifikation

Eine weitere Möglichkeit ist die Präqualifikation. Dabei lassen sich Unternehmen bei einer anerkannten Präqualifizierungsstelle registrieren und ihre Eignung zentral prüfen. Für den Baubereich gibt es das PQ-Verzeichnis (Verein für die Präqualifikation von Bauunternehmen e.V.). Die Registrierungsnummer genügt dann als Eignungsnachweis im Vergabeverfahren.

Vorteile der Präqualifikation:

•Einmaliger Aufwand für wiederkehrende Nachweise
•Vereinfachte Teilnahme an Vergabeverfahren
•Professioneller Eindruck beim Auftraggeber

Drittbescheinigungen und Nachweismittel

Für den Bestbieter oder auf gesonderte Anforderung können folgende Nachweise erforderlich werden:

•Handelsregisterauszug (nicht älter als 6 Monate)
•Unbedenklichkeitsbescheinigungen von Finanzamt, Krankenkasse und Berufsgenossenschaft
•Gewerbezentralregisterauszug (Nachweis der Zuverlässigkeit)
•Referenzbescheinigungen mit Angabe von Auftraggeber, Leistungsumfang, Auftragswert und Zeitraum
•Versicherungsbestätigung über die geforderte Deckungssumme
•Zertifikate (ISO 9001, ISO 14001, ISO 27001 etc.)

Nachforderung von Nachweisen: Gemäß § 56 VgV kann der Auftraggeber fehlende, unvollständige oder fehlerhafte Unterlagen nachfordern. Die Nachfrist beträgt in der Regel 6 Kalendertage. Wichtig: Die Nachforderung ist eine Ermessensentscheidung, der Auftraggeber muss nicht nachfordern. Bieter sollten daher stets vollständige Unterlagen einreichen, um kein Risiko einzugehen.

Abgrenzung: Eignungskriterien vs. Zuschlagskriterien

Eine der häufigsten Fehlerquellen im Vergaberecht ist die Vermischung von Eignungs- und Zuschlagskriterien. Diese Abgrenzung ist nicht nur akademisch relevant, sondern hat handfeste praktische Konsequenzen.

Eignungskriterien betreffen den Bieter als Unternehmen:

•Kann das Unternehmen den Auftrag grundsätzlich ausführen?
•Hat es die nötige Erfahrung, das Personal, die Finanzkraft?
•Ist es zuverlässig und fachkundig?

Zuschlagskriterien betreffen das konkrete Angebot:

•Welchen Preis bietet das Unternehmen an?
•Wie ist die Qualität der angebotenen Leistung?
•Welches Konzept legt der Bieter vor?

Typische Vermischungsfehler in der Praxis:

Referenzen als Zuschlagskriterium: Referenzen gehören zu den Eignungskriterien und dürfen grundsätzlich nicht zur Angebotswertung herangezogen werden. Allerdings hat die Rechtsprechung in bestimmten Fällen (z. B. bei geistig-schöpferischen Leistungen) Ausnahmen zugelassen.

Qualifikation des eingesetzten Personals: Hier liegt eine Grauzone. Die Qualifikation des Bieters insgesamt ist ein Eignungskriterium. Die besondere Erfahrung des konkret eingesetzten Projektleiters kann hingegen ein zulässiges Zuschlagskriterium sein, sofern sie einen Bezug zur konkreten Auftragsausführung hat.

Zertifikate als Zuschlagskriterium: Ein ISO-Zertifikat des Unternehmens ist ein Eignungskriterium. Ein konkretes Konzept zur Qualitätssicherung für den spezifischen Auftrag kann dagegen als Zuschlagskriterium bewertet werden.

Konsequenzen bei Vermischung:

•Die Vergabekammer kann das Vergabeverfahren aufheben
•Bereits erteilte Zuschläge können angefochten werden
•Der Auftraggeber riskiert Schadensersatzansprüche unterlegener Bieter

Praxistipp: Mithilfe einer strukturierten Bewertungsmatrix können Auftraggeber beide Kriterienarten sauber trennen. Bieter sollten in ihren Angeboten darauf achten, die geforderten Eignungsnachweise und die zuschlagsrelevanten Angebotsbestandteile klar getrennt einzureichen. Wer Unterstützung bei der Analyse komplexer Vergabeunterlagen benötigt, kann auf KI-gestützte Ausschreibungsanalyse zurückgreifen.

Eignungskriterien im Unter- und Oberschwellenbereich

Je nachdem, ob der geschätzte Auftragswert die EU-Schwellenwerte erreicht oder nicht, gelten unterschiedliche Regelungen für Eignungskriterien.

Oberschwellenbereich (EU-Vergabe)

Im Oberschwellenbereich gelten die strengen Vorgaben des GWB (Teil 4) und der VgV. Zentrale Regelungen:

•Eignungskriterien müssen in der Auftragsbekanntmachung oder den Vergabeunterlagen abschließend benannt werden
•Nur die drei Kategorien nach § 122 GWB sind zulässig
•Die Einheitliche Europäische Eigenerklärung (EEE) muss akzeptiert werden
•Mindestanforderungen müssen verhältnismäßig zum Auftragsgegenstand sein
•Die Eignungsleihe nach § 47 VgV ist zwingend zu ermöglichen
•Vergabekammern prüfen die Einhaltung der Eignungsanforderungen auf Antrag

Unterschwellenbereich (nationale Vergabe)

Im Unterschwellenbereich richtet sich die Eignungsprüfung nach der UVgO (für Liefer- und Dienstleistungen) oder der VOB/A Abschnitt 1 (für Bauleistungen). Die Anforderungen sind grundsätzlich weniger formalisiert:

•Der Auftraggeber hat größeren Spielraum bei der Festlegung von Eignungskriterien
•Die EEE muss nicht zwingend akzeptiert werden
•Eigenerklärungen werden in der Praxis häufig als ausreichend angesehen
•Die Nachprüfung beschränkt sich auf die allgemeine Verwaltungskontrolle

Besonderheiten bei Sektorenauftraggebern

Sektorenauftraggeber (z. B. Energie- und Wasserversorger, Verkehrsunternehmen) unterliegen der SektVO (Sektorenverordnung). Hier gelten eigene Schwellenwerte und teilweise flexiblere Regeln zur Eignungsprüfung. Sektorenauftraggeber können zudem Qualifizierungssysteme einrichten, bei denen sich Unternehmen vorab registrieren lassen.

Praktische Empfehlungen für Bieter:

•Prüfen Sie immer zuerst, ob die Vergabe im Ober- oder Unterschwellenbereich liegt
•Achten Sie auf die spezifischen Eignungsanforderungen in der Bekanntmachung
•Nutzen Sie die Präqualifikation, wenn Sie regelmäßig an Vergaben teilnehmen
•Prüfen Sie frühzeitig, ob Sie alle Eignungskriterien erfüllen, gegebenenfalls über eine Eignungsleihe
•Bei Zweifeln an der Verhältnismäßigkeit von Eignungskriterien können Sie Bieterfragen stellen oder ggf. einen Nachprüfungsantrag in Erwägung ziehen

Häufige Fehler und Praxistipps

Sowohl auf Auftraggeber- als auch auf Bieterseite werden bei Eignungskriterien regelmäßig Fehler gemacht. Hier die wichtigsten Fallstricke und wie Sie sie vermeiden:

Fehler auf Bieterseite:

Unvollständige Referenzen: Die häufigste Ursache für den Ausschluss. Achten Sie darauf, dass Ihre Referenzen alle geforderten Angaben enthalten: Auftraggeber mit Kontaktdaten, Leistungszeitraum, Auftragswert, inhaltliche Beschreibung der erbrachten Leistung.

Veraltete Nachweise: Unbedenklichkeitsbescheinigungen und Registerauszüge dürfen in der Regel nicht älter als 6 Monate sein. Prüfen Sie die Aktualität Ihrer Unterlagen vor jeder Angebotsabgabe.

Fehlende Unterschriften: Eigenerklärungen müssen von vertretungsberechtigten Personen unterzeichnet sein. Bei elektronischer Vergabe ist auf die korrekte Signaturform zu achten.

Eignungsleihe ohne ausreichende Nachweise: Eine formlose Absichtserklärung reicht nicht. Sie benötigen eine konkrete Verpflichtungserklärung des Drittunternehmens.

Fehler auf Auftraggeberseite:

Überzogene Mindestanforderungen: Drei Referenzen mit jeweils mindestens 5 Mio. Euro Auftragswert schließen viele fähige Mittelständler aus. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz wird häufig verletzt.

Unklare Formulierungen: „Einschlägige Erfahrung” oder „ausreichende Kapazitäten” sind zu vage. Eignungskriterien müssen konkret und messbar formuliert sein.

Nachträgliche Verschärfung: Eignungskriterien dürfen nach Veröffentlichung der Bekanntmachung nicht mehr verschärft werden.

Vermischung mit Zuschlagskriterien: Wie oben dargestellt ein klassischer Fehler, der zur Aufhebung des Verfahrens führen kann.

Praxistipps für einen erfolgreichen Umgang mit Eignungskriterien:

•Pflegen Sie eine laufend aktualisierte Referenzdatenbank mit allen relevanten Angaben
•Erstellen Sie Standardformulare für wiederkehrende Eigenerklärungen
•Nutzen Sie eine Ausschreibungssoftware zur systematischen Erfassung und Verwaltung Ihrer Eignungsnachweise
•Prüfen Sie bei jeder Ausschreibung als Erstes die Eignungskriterien, bevor Sie Zeit in die Angebotserstellung investieren
•Dokumentieren Sie Ihre Go/No-Go-Entscheidung: Erfüllen Sie alle Eignungskriterien? Falls nicht, ist eine Eignungsleihe oder eine Bietergemeinschaft sinnvoll?

FAQ

Was sind Eignungskriterien im Vergaberecht?

Eignungskriterien sind die Anforderungen, die ein Bieter erfüllen muss, um an einem Vergabeverfahren teilnehmen zu können. Sie beziehen sich auf die Befähigung zur Berufsausübung, die wirtschaftliche und finanzielle Leistungsfähigkeit sowie die technische und berufliche Leistungsfähigkeit des Unternehmens. Die rechtliche Grundlage bilden § 122 GWB und §§ 42–47 VgV.

Was ist der Unterschied zwischen Eignungskriterien und Zuschlagskriterien?

Eignungskriterien prüfen, ob ein Bieter grundsätzlich geeignet ist, den Auftrag auszuführen, sie beziehen sich auf das Unternehmen. Zuschlagskriterien bewerten dagegen die Qualität des konkreten Angebots und bestimmen, welcher Bieter den Zuschlag erhält. Eignungskriterien sind eine Voraussetzung (Ja/Nein-Entscheidung), Zuschlagskriterien dienen der Rangfolgebildung.

Was ist eine Eignungsleihe und wann kann ich sie nutzen?

Die Eignungsleihe nach § 47 VgV erlaubt es einem Bieter, sich auf die Kapazitäten anderer Unternehmen zu berufen, um Eignungskriterien zu erfüllen, die er allein nicht erfüllt. Dazu muss der Bieter nachweisen, dass ihm die Kapazitäten tatsächlich zur Verfügung stehen, z. B. durch eine Verpflichtungserklärung. Das leihgebende Unternehmen darf keine zwingenden Ausschlussgründe aufweisen.

Welche Referenzen werden bei Eignungskriterien typischerweise gefordert?

Üblich sind drei bis fünf Referenzen über vergleichbare Aufträge aus den letzten drei bis fünf Jahren. Die Referenzen müssen in der Regel den Auftraggeber mit Ansprechpartner, den Leistungszeitraum, den Auftragswert und eine Beschreibung der erbrachten Leistung enthalten. Die genauen Anforderungen gibt der Auftraggeber in den Vergabeunterlagen vor.

Was passiert, wenn ich ein Eignungskriterium nicht erfülle?

Erfüllt ein Bieter ein gefordertes Eignungskriterium nicht, wird er vom Vergabeverfahren ausgeschlossen. Sein Angebot wird nicht gewertet. Mögliche Alternativen sind die Eignungsleihe (Berufung auf Drittunternehmen), die Bildung einer Bietergemeinschaft oder das Stellen von Bieterfragen, wenn das Eignungskriterium unverhältnismäßig erscheint.

Darf der Auftraggeber beliebig hohe Anforderungen an die Eignung stellen?

Nein. Eignungskriterien müssen mit dem Auftragsgegenstand in Verbindung stehen und verhältnismäßig sein. So darf der geforderte Mindestjahresumsatz gemäß § 45 Abs. 2 VgV höchstens das Zweifache des geschätzten Auftragswerts betragen. Überzogene Anforderungen können von Bietern vor der Vergabekammer angefochten werden.