Beteiligte & Rollen

Auftraggeber: Öffentliche Auftraggeber im Vergaberecht

Definition

Ein öffentlicher Auftraggeber ist eine staatliche oder staatsnahe Stelle, die nach dem Vergaberecht verpflichtet ist, Aufträge für Liefer-, Dienst- und Bauleistungen im Wettbewerb zu vergeben. Die verschiedenen Auftraggebertypen sind in § 98 GWB definiert.

Das Wichtigste in Kürze

Öffentliche Auftraggeber sind in § 98 GWB definiert und umfassen Gebietskörperschaften (Bund, Länder, Kommunen), juristische Personen des öffentlichen Rechts und bestimmte privatrechtliche Einrichtungen mit öffentlicher Finanzierung oder Kontrolle.
Sektorenauftraggeber (§ 100 GWB) und Konzessionsgeber (§ 101 GWB) unterliegen eigenen vergaberechtlichen Regelungen mit teilweise abweichenden Schwellenwerten und Verfahren.
Die Vergabestelle ist die organisatorische Einheit beim Auftraggeber, die das Vergabeverfahren operativ durchführt und als zentraler Ansprechpartner für Bieter fungiert.

Was ist ein öffentlicher Auftraggeber?

Ein öffentlicher Auftraggeber ist jede staatliche oder staatsnahe Stelle, die bei der Beschaffung von Waren, Dienstleistungen oder Bauleistungen an das Vergaberecht gebunden ist. Das bedeutet: Wann immer diese Stellen etwas einkaufen oder beauftragen, müssen sie die Vergabevorschriften einhalten, also Aufträge transparent ausschreiben, den Wettbewerb sicherstellen und den Zuschlag nach objektiven Kriterien erteilen.

Die Eigenschaft als öffentlicher Auftraggeber ist die Eintrittskarte ins Vergaberecht. Nur wenn eine Stelle als öffentlicher Auftraggeber gilt, greifen die Vergabevorschriften des GWB, der VgV, der UVgO und der VOB. Umgekehrt bedeutet das: Ist eine Stelle kein öffentlicher Auftraggeber, kann sie frei einkaufen, ohne an Vergaberegeln gebunden zu sein.

Das Vergaberecht unterscheidet drei Hauptkategorien von Auftraggebern:

Klassische öffentliche Auftraggeber (§ 99 GWB)
Sektorenauftraggeber (§ 100 GWB)
Konzessionsgeber (§ 101 GWB)

Jede Kategorie unterliegt unterschiedlichen Regelwerken und Schwellenwerten. Für Bieter ist es daher wichtig zu verstehen, mit welchem Typ von Auftraggeber sie es zu tun haben, da sich daraus die anwendbaren Verfahrensregeln ergeben.

Das öffentliche Beschaffungswesen in Deutschland umfasst ein Volumen von rund 500 Milliarden Euro jährlich. Hinter diesen Aufträgen stehen Tausende verschiedener Auftraggeber, von Bundesministerien über Stadtverwaltungen bis hin zu öffentlich-rechtlichen Krankenhäusern und Stadtwerken.

Typen öffentlicher Auftraggeber nach § 98 GWB

Das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) definiert in § 98 den Oberbegriff und verweist auf die §§ 99-101 für die verschiedenen Auftraggebertypen.

1. Klassische öffentliche Auftraggeber (§ 99 GWB)

§ 99 GWB unterscheidet vier Unterkategorien:

Nr. 1: Gebietskörperschaften und deren Sondervermögen

Dies umfasst alle staatlichen Einheiten auf allen Ebenen:

•Bund: Bundesministerien, Bundesbehörden, Bundeswehr, Bundesanstalt für Immobilienaufgaben
•Länder: Landesministerien, Landesbehörden, Landesbetriebe
•Kommunen: Städte, Gemeinden, Landkreise, kommunale Eigenbetriebe
•Sondervermögen: z. B. Sonderfonds Finanzmarktstabilisierung

Nr. 2: Andere juristische Personen des öffentlichen und privaten Rechts

Diese Kategorie ist besonders praxisrelevant, da sie auch privatrechtliche Organisationen erfasst, wenn sie:

•Zu dem besonderen Zweck gegründet wurden, im Allgemeininteresse liegende Aufgaben nichtgewerblicher Art zu erfüllen
•Überwiegend öffentlich finanziert werden (mehr als 50 % öffentliche Mittel), oder deren Leitung der Aufsicht durch öffentliche Stellen unterliegt, oder deren Leitungs- oder Aufsichtsorgan mehrheitlich aus staatlich bestellten Mitgliedern besteht

Beispiele: Universitäten, öffentliche Krankenhäuser, Rundfunkanstalten, Stiftungen öffentlichen Rechts, kommunale Wohnungsbaugesellschaften, Studentenwerke

Nr. 3: Verbände

Verbände, deren Mitglieder unter Nr. 1 oder Nr. 2 fallen, sind ebenfalls öffentliche Auftraggeber. Beispiele: Kommunale Zweckverbände, Landeswohlfahrtsverbände.

Nr. 4: Subventionsempfänger

Private Auftraggeber, die für bestimmte Bau- oder Dienstleistungsvorhaben mehr als 50 % öffentliche Mittel erhalten, werden für dieses konkrete Vorhaben ebenfalls als öffentliche Auftraggeber behandelt.

Sektorenauftraggeber und Konzessionsgeber

Neben den klassischen öffentlichen Auftraggebern kennt das Vergaberecht zwei weitere Kategorien mit eigenen Regelungen.

Sektorenauftraggeber (§ 100 GWB)

Sektorenauftraggeber sind Unternehmen, die in den Bereichen Wasser, Energie, Verkehr und Postdienste tätig sind. Diese Sektoren werden als besonders wettbewerbsrelevant angesehen, da sie häufig auf Monopol- oder Oligopolstrukturen basieren.

Sektorenauftraggeber können sein:

•Öffentliche Auftraggeber nach § 99 GWB, die in einem Sektorenbereich tätig sind (z. B. kommunale Stadtwerke)
•Öffentliche Unternehmen, die von öffentlichen Auftraggebern beherrscht werden
•Private Unternehmen, die auf der Grundlage besonderer oder ausschließlicher Rechte tätig sind

Für Sektorenauftraggeber gelten eigene Vergabevorschriften, insbesondere die Sektorenverordnung (SektVO). Die EU-Schwellenwerte sind höher als bei klassischen Auftraggebern:

•Liefer- und Dienstleistungen: 432.000 Euro netto (statt 216.000 Euro)
•Bauleistungen: 5.404.000 Euro netto (gleich)

Die Verfahrensregeln sind zudem flexibler: Sektorenauftraggeber können grundsätzlich frei zwischen offenem Verfahren, nicht offenem Verfahren und Verhandlungsverfahren wählen, ohne besondere Voraussetzungen nachweisen zu müssen.

Konzessionsgeber (§ 101 GWB)

Konzessionsgeber vergeben Konzessionen statt klassischer Aufträge. Bei einer Konzession besteht die Gegenleistung des Auftraggebers nicht in einer Zahlung, sondern im Recht, die Leistung zu verwerten (z. B. Betrieb einer Autobahnraststätte, Parkraumbewirtschaftung). Das wirtschaftliche Risiko liegt beim Konzessionsnehmer.

Für Konzessionen gilt die Konzessionsvergabeverordnung (KonzVgV) mit einem einheitlichen Schwellenwert von 5.404.000 Euro netto für Bau- und Dienstleistungskonzessionen.

Für Bieter ist die Unterscheidung relevant, da Sektorenvergaben und Konzessionen anderen Verfahrensregeln folgen als klassische Vergaben.

Die Vergabestelle: Operative Durchführung der Vergabe

Die Vergabestelle (auch: Beschaffungsstelle, Submissionsstelle oder Zentrale Vergabestelle) ist die organisatorische Einheit innerhalb eines Auftraggebers, die das Vergabeverfahren operativ durchführt. Sie ist der zentrale Ansprechpartner für Bieter und steuert den gesamten Vergabeprozess.

Aufgaben der Vergabestelle:

•Bedarfsermittlung und Markterkundung: Klärung des Beschaffungsbedarfs in Zusammenarbeit mit den Fachabteilungen
•Verfahrenswahl: Festlegung der geeigneten Vergabeart (offenes Verfahren, Verhandlungsverfahren etc.)
•Erstellung der Vergabeunterlagen: Bekanntmachung, Leistungsbeschreibung, Vertragsbedingungen, Eignungs- und Zuschlagskriterien
•Veröffentlichung: Bekanntmachung auf Vergabeplattformen und ggf. TED
•Kommunikation mit Bietern: Beantwortung von Bieterfragen, Versendung von Bieterinformationen
•Angebotswertung: Formale Prüfung, Eignungsprüfung und inhaltliche Bewertung der Angebote
•Zuschlagsentscheidung: Vorbereitung und Umsetzung der Vergabeentscheidung
•Dokumentation: Erstellung des Vergabevermerks

Zentrale Vergabestellen:

Viele Auftraggeber bündeln ihre Beschaffungstätigkeiten in zentralen Vergabestellen, die für alle Fachabteilungen einkaufen. Auf Bundesebene übernimmt das Beschaffungsamt des BMI zentrale Beschaffungsaufgaben. Die Länder und größere Kommunen betreiben ebenfalls zentrale Beschaffungsstellen.

Vorteile zentraler Vergabestellen:

•Spezialisierung und Fachkompetenz im Vergaberecht
•Bündelung von Einkaufsvolumina (bessere Konditionen)
•Einheitliche Verfahrensstandards
•Effizienzgewinne durch Standardisierung

Für Bieter ist es wichtig, die zuständige Vergabestelle als Ansprechpartner zu kennen. Fragen zu Ausschreibungen dürfen ausschließlich über den in den Vergabeunterlagen angegebenen Kommunikationsweg (in der Regel die Vergabeplattform) gestellt werden, direkte Kontaktaufnahme mit den Fachabteilungen ist während des Verfahrens unzulässig.

Pflichten des Auftraggebers im Vergabeverfahren

Öffentliche Auftraggeber unterliegen umfangreichen Pflichten, die den fairen und transparenten Ablauf des Vergabeverfahrens sicherstellen sollen. Diese Pflichten ergeben sich aus dem GWB, der VgV, der UVgO und der VOB.

Grundsätze der Vergabe (§ 97 GWB):

•Wettbewerbsgrundsatz: Der Auftraggeber muss den Wettbewerb sicherstellen und darf ihn nicht unnötig beschränken
•Transparenzgebot: Vergabeverfahren müssen nachvollziehbar und überprüfbar sein
•Gleichbehandlungsgrundsatz: Alle Bieter sind gleich zu behandeln, keine Bevorzugung oder Diskriminierung
•Verhältnismäßigkeitsgrundsatz: Anforderungen an Eignung und Leistung müssen in angemessenem Verhältnis zum Auftragsgegenstand stehen
•Wirtschaftlichkeitsgrundsatz: Der Zuschlag ist auf das wirtschaftlichste Angebot zu erteilen

Bekanntmachungspflichten:

•Oberhalb der EU-Schwellenwerte: EU-weite Bekanntmachung auf TED (Tenders Electronic Daily)
•Unterhalb der Schwellenwerte: Nationale Bekanntmachung ab 25.000 Euro netto (UVgO) bzw. nach Landesregelung
•Bekanntmachung des vergebenen Auftrags (Ex-post-Transparenz)

Dokumentationspflicht:

Der gesamte Vergabeprozess muss in einem Vergabevermerk dokumentiert werden (§ 8 VgV). Dieser enthält insbesondere:

•Begründung der Verfahrenswahl
•Eignungsprüfung und deren Ergebnis
•Angebotswertung mit Bewertungsmatrix
•Zuschlagsentscheidung und Begründung

Informationspflichten:

•Vorabinformation (§ 134 GWB): Im Oberschwellenbereich muss der Auftraggeber unterlegene Bieter vor dem Zuschlag informieren und eine Wartefrist von 15 Tagen (10 Tage bei elektronischer Übermittlung) einhalten
•Absagebegründung: Bieter haben Anspruch auf Mitteilung der Gründe für ihre Nichtberücksichtigung
•Bieterfragen: Fragen der Bieter müssen beantwortet und die Antworten allen Bietern zugänglich gemacht werden

Mittelstandsförderung (§ 97 Abs. 4 GWB):

Der Auftraggeber ist verpflichtet, Aufträge in Lose aufzuteilen (Losaufteilung), um auch kleinen und mittleren Unternehmen die Teilnahme zu ermöglichen. Eine Gesamtvergabe muss begründet werden.

Auftraggeber und Bieter: Die Verfahrensbeziehung

Das Verhältnis zwischen Auftraggeber und Bieter ist während des Vergabeverfahrens streng reglementiert. Das Vergaberecht schafft einen Rahmen, der Transparenz und Gleichbehandlung gewährleistet.

Kommunikation im Verfahren:

Die gesamte Kommunikation zwischen Auftraggeber und Bietern muss über den offiziellen Kommunikationskanal erfolgen, in der Regel die elektronische Vergabeplattform. Direkte Kontaktaufnahme, etwa per Telefon oder persönlich, ist grundsätzlich unzulässig, um Informationsvorsprünge einzelner Bieter zu verhindern.

Gleichbehandlung in der Praxis:

•Alle Bieter erhalten dieselben Informationen zur selben Zeit
•Antworten auf Bieterfragen werden anonymisiert allen Bietern zur Verfügung gestellt
•Nachverhandlungen über Preise sind im offenen Verfahren und nicht offenen Verfahren grundsätzlich unzulässig
•Bei Verhandlungsverfahren gelten klare Regeln für die Verhandlungsführung

Nachforderung von Unterlagen (§ 56 VgV):

Fehlen in einem Angebot Unterlagen oder Erklärungen, kann der Auftraggeber diese nachfordern. Es handelt sich dabei um ein Ermessen, der Auftraggeber ist nicht verpflichtet nachzufordern. Nachgefordert werden können:

•Fehlende Erklärungen und Nachweise
•Fehlende oder unvollständige leistungsbezogene Unterlagen
•Nicht nachgefordert werden dürfen fehlende Preisangaben

Aufhebung des Verfahrens:

Der Auftraggeber kann ein Vergabeverfahren unter bestimmten Voraussetzungen aufheben, etwa wenn:

•Kein wirtschaftliches Angebot eingegangen ist
•Sich die Grundlagen des Verfahrens wesentlich geändert haben
•Kein Angebot den Anforderungen entspricht
•Andere schwerwiegende Gründe vorliegen

Bieter haben bei ungerechtfertigter Aufhebung Anspruch auf Schadensersatz.

Praxis-Tipp für Bieter:

Nutzen Sie die Möglichkeit, Bieterfragen zu stellen, um Unklarheiten in den Vergabeunterlagen zu klären. Die Antworten werden allen Bietern zugänglich gemacht und können die Vergabeunterlagen ergänzen oder konkretisieren. Dokumentieren Sie außerdem alle Kommunikation mit dem Auftraggeber sorgfältig, falls später Streitigkeiten auftreten.

Praxistipps: So identifizieren Bieter den richtigen Auftraggeber

Für Unternehmen, die an öffentlichen Ausschreibungen teilnehmen möchten, ist das Verständnis der Auftraggeberstruktur ein Wettbewerbsvorteil.

1. Auftraggebertyp bestimmen

Prüfen Sie in der Bekanntmachung, welcher Typ von Auftraggeber ausschreibt:

•Klassischer öffentlicher Auftraggeber: VgV/UVgO bzw. VOB gelten
•Sektorenauftraggeber: SektVO gilt, höhere Schwellenwerte, flexiblere Verfahren
•Konzessionsgeber: KonzVgV gilt, besonderes Verfahren

Der Auftraggebertyp bestimmt die Spielregeln des Verfahrens.

2. Vergabestelle identifizieren

Die Vergabestelle ist Ihr zentraler Ansprechpartner. Achten Sie in der Bekanntmachung auf:

•Name und Anschrift der Vergabestelle
•Kontaktdaten (E-Mail, Vergabeplattform)
•Zuständige Sachbearbeiter

3. Regionale Schwerpunkte setzen

Verschiedene Auftraggeber haben unterschiedliche Beschaffungsschwerpunkte:

•Bund: Große Infrastrukturprojekte, IT-Beschaffung, Verteidigung
•Länder: Hochbau (Universitäten, Verwaltungsgebäude), Straßenbau, Bildung
•Kommunen: Tiefbau, Reinigung, Facility Management, Schulbau
•Sektorenauftraggeber: Energieinfrastruktur, Verkehrstechnik, Wasserversorgung

4. Vergabeplattformen nutzen

Jeder Auftraggeber nutzt bestimmte Vergabeplattformen:

•Bund: evergabe-online.de, Kaufhaus des Bundes
•Länder: Länderspezifische Plattformen (Vergabe.NRW, Vergabe.Bayern etc.)
•Kommunen: Oft über regionale Plattformen oder Vergabeportale
•Übergreifend: Bidfix durchsucht alle Plattformen automatisch

5. Auftraggeber langfristig kennenlernen

Bauen Sie eine systematische Kenntnis relevanter Auftraggeber auf:

•Welche Auftraggeber schreiben regelmäßig in Ihrem Leistungsbereich aus?
•Welche Eignungsanforderungen stellen sie typischerweise?
•Welche Zuschlagskriterien bevorzugen sie?
•Nutzen sie Rahmenvereinbarungen oder Einzelvergaben?

Dieses Wissen hilft Ihnen, sich gezielt vorzubereiten und Ihre Erfolgsquote bei Ausschreibungen zu steigern.

FAQ

Wer gilt als öffentlicher Auftraggeber?

Als öffentliche Auftraggeber gelten nach §§ 98-101 GWB: Gebietskörperschaften (Bund, Länder, Kommunen), juristische Personen des öffentlichen und privaten Rechts, die im Allgemeininteresse liegende Aufgaben nichtgewerblicher Art erfüllen und überwiegend öffentlich finanziert oder kontrolliert werden, Sektorenauftraggeber in den Bereichen Wasser, Energie, Verkehr und Post sowie Konzessionsgeber.

Was ist der Unterschied zwischen Auftraggeber und Vergabestelle?

Der Auftraggeber ist die juristische Person, die den Auftrag vergibt, etwa eine Stadt oder ein Bundesministerium. Die Vergabestelle ist die organisatorische Einheit innerhalb des Auftraggebers, die das Vergabeverfahren operativ durchführt. Größere Auftraggeber haben oft zentrale Vergabestellen, die für alle Fachabteilungen einkaufen.

Was unterscheidet einen Sektorenauftraggeber von einem klassischen öffentlichen Auftraggeber?

Sektorenauftraggeber sind in den Bereichen Wasser, Energie, Verkehr oder Postdienste tätig und unterliegen der Sektorenverordnung (SektVO) statt der VgV. Die EU-Schwellenwerte sind höher (432.000 Euro netto für Liefer-/Dienstleistungen statt 216.000 Euro), und die Verfahrensregeln sind flexibler. Sektorenauftraggeber können frei zwischen offenem, nicht offenem und Verhandlungsverfahren wählen.

Welche Pflichten hat ein öffentlicher Auftraggeber gegenüber Bietern?

Die wichtigsten Pflichten sind: Gleichbehandlung aller Bieter, transparente Verfahrensgestaltung, Bekanntmachung der Ausschreibung, Beantwortung von Bieterfragen, Vorabinformation unterlegener Bieter vor dem Zuschlag (§ 134 GWB im Oberschwellenbereich), Mitteilung der Absagegründe und Dokumentation des gesamten Vergabeverfahrens.

Kann ein privates Unternehmen öffentlicher Auftraggeber sein?

Ja, auch privatrechtliche Unternehmen können öffentliche Auftraggeber sein, wenn sie im Allgemeininteresse liegende Aufgaben nichtgewerblicher Art erfüllen und überwiegend öffentlich finanziert oder kontrolliert werden (§ 99 Nr. 2 GWB). Beispiele sind kommunale Wohnungsbaugesellschaften als GmbH oder privatrechtlich organisierte Krankenhäuser in öffentlicher Trägerschaft. Zudem gelten private Bauherren, die mehr als 50 % öffentliche Förderung für ein Vorhaben erhalten, als Auftraggeber für dieses Vorhaben.

Wie finde ich heraus, welcher Auftraggeber ausschreibt?

In jeder Bekanntmachung sind der Name und die Kontaktdaten des Auftraggebers sowie der Vergabestelle angegeben. Auf Vergabeplattformen können Sie gezielt nach Auftraggebern filtern. Bidfix durchsucht alle relevanten Plattformen und ermöglicht die Suche nach Auftraggeber, Region und Leistungsbereich.