Auftragsprinzipien

Losaufteilung: Aufteilung öffentlicher Aufträge in Lose

Definition

Die Losaufteilung ist die Pflicht öffentlicher Auftraggeber, Aufträge in Fach- und Teillose aufzuteilen, um kleinen und mittleren Unternehmen die Teilnahme an öffentlichen Vergabeverfahren zu ermöglichen. Die Rechtsgrundlage bildet § 97 Abs. 4 GWB (Mittelstandsklausel).

Das Wichtigste in Kürze

§ 97 Abs. 4 GWB verpflichtet öffentliche Auftraggeber, Aufträge in Fachlose (nach Art/Gewerk) und Teillose (nach Menge/Region) aufzuteilen, um mittelständischen Unternehmen den Zugang zu erleichtern.
Eine Gesamtvergabe ohne Losaufteilung ist nur ausnahmsweise zulässig, wenn wirtschaftliche oder technische Gründe dies zwingend erfordern. Die Begründung muss im Vergabevermerk dokumentiert werden.
Bieter können sich auf einzelne Lose oder auf mehrere Lose bewerben. Der Auftraggeber kann die Anzahl der Lose, auf die ein Bieter den Zuschlag erhalten kann, begrenzen (Loslimitierung).

Was ist die Losaufteilung?

Die Losaufteilung ist ein zentraler Grundsatz des deutschen Vergaberechts, der sicherstellt, dass öffentliche Aufträge nicht pauschal als Gesamtpaket vergeben werden, sondern in kleinere, handhabbare Einheiten (Lose) aufgeteilt werden. Ziel ist die Förderung des Mittelstands und die Sicherung eines breiten Wettbewerbs.

Die Rechtsgrundlage findet sich in § 97 Abs. 4 GWB (Mittelstandsklausel):

> "Mittelständische Interessen sind bei der Vergabe öffentlicher Aufträge vornehmlich zu berücksichtigen. Leistungen sind in der Menge aufgeteilt (Teillose) und getrennt nach Art oder Fachgebiet (Fachlose) zu vergeben."

Dieser Grundsatz gilt für alle Vergabeverfahren, sowohl oberhalb als auch unterhalb der EU-Schwellenwerte.

Warum ist die Losaufteilung wichtig?

Ohne die Pflicht zur Losaufteilung würden große Aufträge häufig nur an wenige Großunternehmen oder Generalunternehmer vergeben. Kleine und mittlere Unternehmen (KMU), die oft nur ein bestimmtes Fachgebiet abdecken, hätten kaum Zugang zum öffentlichen Auftragswesen. Da KMU in Deutschland über 99 % aller Unternehmen ausmachen und rund 60 % der Arbeitsplätze stellen, hat der Gesetzgeber ihren Schutz als besonders wichtig eingestuft.

Zwei Arten von Losen:

Fachlose: Aufteilung nach Art oder Fachgebiet der Leistung (z. B. Elektroarbeiten, Malerarbeiten, Sanitärarbeiten bei einem Bauprojekt)
Teillose: Aufteilung nach Menge oder Region (z. B. Reinigungsleistungen für Region Nord und Region Süd, oder Möbellieferung in zwei Tranchen)

Die Losaufteilung ist kein bloßer Programmsatz, sondern eine verbindliche Rechtspflicht, deren Nichteinhaltung im Oberschwellenbereich vor den Vergabekammern angegriffen werden kann.

Fachlose und Teillose: Arten der Losaufteilung

Das Vergaberecht unterscheidet zwei Grundformen der Losaufteilung, die auch kombiniert werden können.

Fachlose (Aufteilung nach Art/Fachgebiet):

Bei der Fachlosaufteilung wird ein Auftrag nach Leistungsarten oder Gewerken aufgeteilt. Jedes Fachlos umfasst eine bestimmte Leistungsart, die von spezialisierten Unternehmen erbracht werden kann.

Beispiel Hochbauprojekt:

•Los 1: Rohbauarbeiten (Beton, Mauerwerk)
•Los 2: Dachdeckerarbeiten
•Los 3: Fenster und Türen
•Los 4: Elektroinstallation
•Los 5: Sanitärinstallation
•Los 6: Heizungsinstallation
•Los 7: Malerarbeiten
•Los 8: Bodenbelagsarbeiten

Beispiel IT-Beschaffung:

•Los 1: Hardware (Server, Arbeitsplatzrechner)
•Los 2: Netzwerkinfrastruktur
•Los 3: Softwarelizenzen
•Los 4: IT-Dienstleistungen (Support, Wartung)

Teillose (Aufteilung nach Menge/Region):

Bei der Teillosaufteilung wird ein Auftrag gleicher Art in mehrere mengenmäßig oder regional begrenzte Lose aufgeteilt.

Beispiel Reinigungsdienstleistung:

•Los 1: Gebäudereinigung Standort A
•Los 2: Gebäudereinigung Standort B
•Los 3: Gebäudereinigung Standort C

Beispiel Lieferauftrag:

•Los 1: Lieferung von 500 Bürostühlen für Norddeutschland
•Los 2: Lieferung von 500 Bürostühlen für Süddeutschland

Kombination:

In der Praxis werden Fach- und Teillose häufig kombiniert. Ein großes Bauprojekt kann sowohl nach Gewerken (Fachlose) als auch nach Bauabschnitten (Teillose) aufgeteilt werden.

Losbildung in der Praxis:

Die richtige Losbildung erfordert eine sorgfältige Abwägung: Zu kleine Lose erhöhen den Koordinationsaufwand des Auftraggebers, zu große Lose schließen kleinere Unternehmen aus. Der Auftraggeber muss eine sachgerechte Balance finden.

Ausnahmen: Wann ist eine Gesamtvergabe zulässig?

Die Pflicht zur Losaufteilung gilt nicht absolut. § 97 Abs. 4 Satz 3 GWB erlaubt eine Gesamtvergabe, wenn wirtschaftliche oder technische Gründe dies erfordern.

Wirtschaftliche Gründe für eine Gesamtvergabe:

•Erhebliche Kosteneinsparungen: Die Gesamtvergabe ist nachweislich deutlich günstiger als die Summe der Einzelvergaben (bloße Vermutungen genügen nicht)
•Koordinationskosten: Der Koordinationsaufwand bei losweiser Vergabe wäre unverhältnismäßig hoch
•Mengenrabatte: Nur bei Gesamtvergabe sind nennenswerte Mengenvorteile erzielbar

Technische Gründe für eine Gesamtvergabe:

•Technische Untrennbarkeit: Die Leistungen sind so eng verzahnt, dass eine Aufteilung technisch nicht sinnvoll oder sogar gefährlich wäre
•Gewährleistungsrisiken: Eine Aufteilung würde zu unklaren Gewährleistungsverhältnissen führen (Schnittstellenproblematik)
•Systemleistungen: Bei integrierten Systemen (z. B. komplexe IT-Infrastruktur, Gebäudeautomation) kann eine Aufteilung die Funktionsfähigkeit gefährden

Anforderungen an die Begründung:

Der Auftraggeber muss die Gründe für den Verzicht auf eine Losaufteilung im Vergabevermerk dokumentieren (§ 8 VgV). Die Begründung muss:

•Konkret und auftragsbezogen sein (keine Standardfloskeln)
•Nachvollziehbar darlegen, warum eine Aufteilung im konkreten Fall nicht sachgerecht ist
•Verhältnismäßig sein: Die Gründe müssen das Gewicht der Mittelstandsförderung überwiegen

Rechtsprechung:

Die Vergabekammern und Oberlandesgerichte legen strenge Maßstäbe an:

•Bloße Bequemlichkeit oder organisatorische Vereinfachung genügt nicht (OLG Düsseldorf)
•Der Auftraggeber muss eine Alternativenprüfung durchführen: Welche Losaufteilung wäre möglich gewesen?
•Die Darlegungs- und Beweislast für die Notwendigkeit der Gesamtvergabe liegt beim Auftraggeber

Praxis-Tipp für Bieter:

Wenn Sie feststellen, dass ein Auftraggeber einen Auftrag ohne sachlichen Grund als Gesamtpaket vergibt, können Sie dies rügen und ggf. ein Nachprüfungsverfahren einleiten. Die fehlende Losaufteilung ist einer der häufigsten vergaberechtlichen Rügegründe.

Loslimitierung und Zuschlagslimitierung

Neben der Losbildung selbst spielt die Frage, wie viele Lose ein einzelner Bieter erhalten darf, eine wichtige Rolle für den Wettbewerb.

Loslimitierung (§ 30 VgV):

Der Auftraggeber kann festlegen, dass ein Bieter nur auf eine begrenzte Anzahl von Losen den Zuschlag erhalten kann, auch wenn er auf mehrere Lose das wirtschaftlichste Angebot abgegeben hat. Ziel ist die Streuung der Aufträge auf mehrere Unternehmen und die Vermeidung von Klumpenrisiken.

Beispiel:

Ein Reinigungsauftrag wird in 10 regionale Lose aufgeteilt. Der Auftraggeber legt fest, dass ein Bieter maximal auf 3 Lose den Zuschlag erhalten kann. Auch wenn Bieter A auf 7 Lose das günstigste Angebot abgibt, erhält er nur die 3 besten Lose. Die übrigen Lose werden an andere Bieter vergeben.

Zuschlagslimitierung:

Die Zuschlagslimitierung ist eine Variante der Loslimitierung. Der Auftraggeber legt bereits in der Bekanntmachung fest:

•Die Höchstzahl der Lose, die ein Bieter erhalten kann
•Die Methode der Vergabe, wenn ein Bieter bei mehr Losen das wirtschaftlichste Angebot hat (z. B. nach Losvolumen, nach Rangfolge, nach Auswahl des Bieters)

Angebotsstrategien für Bieter:

•Auf mehrere Lose bieten: Wenn keine Loslimitierung besteht, erhöhen Sie Ihre Chancen durch Angebote auf mehrere Lose
•Kombiangebote/Nachlässe: Einige Auftraggeber erlauben Preisnachlässe, wenn ein Bieter den Zuschlag auf mehrere Lose erhält
•Priorisierung: Bei Loslimitierung sollten Sie die Lose priorisieren, auf die Sie den Zuschlag erhalten möchten
•Losübergreifende Kalkulation: Beachten Sie, dass sich Synergieeffekte nur realisieren lassen, wenn Sie tatsächlich mehrere Lose erhalten

Bietergemeinschaften und Lose:

Unternehmen, die als Einzelbieter die Anforderungen eines Loses nicht erfüllen, können sich in einer Bietergemeinschaft zusammenschließen. Alternativ kann die Eignungsleihe genutzt werden, um die Anforderungen zu erfüllen.

Losaufteilung und Auftragswertberechnung

Die Losaufteilung hat unmittelbare Auswirkungen auf die Berechnung des Auftragswerts und damit auf die Frage, welches Vergaberecht Anwendung findet.

Grundregel: Additionsprinzip

Bei der Berechnung des Auftragswerts werden die Werte aller Lose addiert (§ 3 VgV). Der Gesamtwert aller Lose bestimmt, ob die EU-Schwellenwerte erreicht werden. Eine künstliche Aufteilung, um unter den Schwellenwerten zu bleiben (sog. Auftragswertspaltung), ist vergaberechtlich unzulässig.

Beispiel:

Ein Reinigungsauftrag wird in 5 Lose zu je 60.000 Euro aufgeteilt. Jedes einzelne Los liegt unter dem EU-Schwellenwert von 216.000 Euro. Der Gesamtwert beträgt jedoch 300.000 Euro und liegt damit oberhalb des Schwellenwerts. Folge: Alle 5 Lose müssen nach den strengeren EU-Vergaberegeln (VgV) vergeben werden.

Ausnahme: 20-%-Regel (§ 3 Abs. 9 VgV):

Die VgV enthält eine wichtige Ausnahme: Einzelne Lose, deren geschätzter Wert weniger als 80.000 Euro netto (bei Liefer-/Dienstleistungen) bzw. weniger als 1.000.000 Euro netto (bei Bauleistungen) beträgt, dürfen nach den nationalen Vergaberegeln vergeben werden, auch wenn der Gesamtwert aller Lose den EU-Schwellenwert überschreitet.

Voraussetzung: Der kumulierte Wert dieser Lose darf 20 % des Gesamtwerts aller Lose nicht überschreiten.

Praktische Bedeutung:

Diese 20-%-Regel ermöglicht es Auftraggebern, einzelne kleinere Lose im vereinfachten nationalen Verfahren zu vergeben, während die größeren Lose nach EU-Recht ausgeschrieben werden. Dies reduziert den Aufwand für die Vergabe kleiner Lose erheblich.

Rahmenvereinbarungen und Losaufteilung:

Auch Rahmenvereinbarungen können in Lose aufgeteilt werden. Dies ist besonders bei laufenden Beschaffungen (z. B. Büromaterial, IT-Hardware) üblich. Der Auftraggeber kann die Lose nach Produktkategorien, Regionen oder Abrufvolumina bilden.

Praxistipps für Bieter bei Losverfahren

Losverfahren bieten Chancen und Herausforderungen für Bieter. Die richtige Strategie kann den Unterschied machen.

1. Losstruktur analysieren

Prüfen Sie die Losstruktur sorgfältig:

•Welche Lose passen zu Ihrem Leistungsprofil?
•Gibt es Synergien zwischen verschiedenen Losen?
•Ist eine Loslimitierung festgelegt?
•Sind losübergreifende Preisnachlässe möglich?

2. Selektiv bieten

Sie müssen nicht auf alle Lose bieten. Konzentrieren Sie sich auf die Lose, bei denen Sie die besten Chancen haben und die wirtschaftlich am attraktivsten sind. Eine fokussierte Bewerbung auf wenige Lose ist oft erfolgversprechender als eine breite Streuung.

3. Eigenständige Kalkulation pro Los

Jedes Los muss eigenständig kalkuliert werden. Vermeiden Sie losübergreifende Quersubventionierung (ein Los günstig anbieten und dafür ein anderes Los teuer kalkulieren), dies kann als unzulässiges Spekulationsangebot gewertet werden.

4. Kombinationsangebote prüfen

Wenn der Auftraggeber losübergreifende Preisnachlässe erlaubt, kalkulieren Sie diese sorgfältig. Ein attraktiver Preisnachlass bei Zuschlag auf mehrere Lose kann Ihr Gesamtangebot wettbewerbsfähiger machen.

5. Auf Loslimitierung achten

Wenn der Auftraggeber eine Loslimitierung festgelegt hat, kalkulieren Sie für jedes Los so, als wäre es der einzige Zuschlag. Verlassen Sie sich nicht auf Synergien, die nur bei Zuschlag auf mehrere Lose entstehen.

6. Fehlende Losaufteilung rügen

Wenn Sie feststellen, dass ein Auftrag ohne sachlichen Grund als Gesamtpaket vergeben wird und Sie dadurch von der Teilnahme ausgeschlossen sind, rügen Sie die fehlende Losaufteilung. Dies ist ein anerkannter Rügegrund, der häufig Erfolg hat.

7. Nachunternehmer für einzelne Lose einplanen

Wenn Sie auf ein Los bieten, das Leistungen umfasst, die Sie nicht selbst erbringen können, setzen Sie Nachunternehmer ein. Stellen Sie sicher, dass die Nachunternehmer die Anforderungen des jeweiligen Loses erfüllen.

8. Bidfix für Lossuche nutzen

Mit Bidfix können Sie gezielt nach Ausschreibungen suchen, die in Lose aufgeteilt sind, und filtern, welche Lose zu Ihrem Leistungsprofil passen.

FAQ

Muss ein öffentlicher Auftraggeber Aufträge immer in Lose aufteilen?

Grundsätzlich ja. § 97 Abs. 4 GWB verpflichtet öffentliche Auftraggeber zur Losaufteilung nach Fachgebieten (Fachlose) und Mengen (Teillose). Eine Gesamtvergabe ohne Losaufteilung ist nur ausnahmsweise zulässig, wenn wirtschaftliche oder technische Gründe dies zwingend erfordern. Die Begründung muss im Vergabevermerk dokumentiert werden.

Was ist der Unterschied zwischen Fachlosen und Teillosen?

Fachlose teilen einen Auftrag nach Art oder Fachgebiet der Leistung auf (z. B. Elektro, Sanitär, Maler bei einem Bauprojekt). Teillose teilen einen Auftrag gleicher Art nach Menge oder Region auf (z. B. Reinigungsleistungen für verschiedene Standorte). Beide Losarten können auch kombiniert werden.

Kann ich die fehlende Losaufteilung rügen?

Ja, die fehlende oder unzureichende Losaufteilung ist ein anerkannter Rügegrund im Vergaberecht. Im Oberschwellenbereich können Sie die unterlassene Losaufteilung gegenüber dem Auftraggeber rügen und bei Nichtabhilfe ein Nachprüfungsverfahren vor der Vergabekammer einleiten. Die Vergabekammern prüfen die Begründung des Auftraggebers streng.

Was ist eine Loslimitierung?

Eine Loslimitierung (§ 30 VgV) begrenzt die Anzahl der Lose, auf die ein einzelner Bieter den Zuschlag erhalten kann. Auch wenn ein Bieter auf mehrere Lose das wirtschaftlichste Angebot abgibt, erhält er nur die in der Bekanntmachung festgelegte Höchstzahl von Losen. Ziel ist die Streuung der Aufträge auf mehrere Unternehmen.

Wie wird der Auftragswert bei Losaufteilung berechnet?

Bei der Berechnung des Auftragswerts werden die Werte aller Lose addiert (Additionsprinzip). Der Gesamtwert bestimmt, ob die EU-Schwellenwerte erreicht werden. Eine Aufspaltung, um unter die Schwellenwerte zu fallen, ist unzulässig. Eine Ausnahme bildet die 20-%-Regel: Einzelne Lose unter 80.000 Euro netto (Liefer-/Dienstleistungen) können nach nationalen Regeln vergeben werden, sofern ihr Gesamtwert 20 % des Gesamtauftrags nicht übersteigt.

Muss ich auf alle Lose bieten?

Nein, Sie können frei entscheiden, auf welche Lose Sie ein Angebot abgeben. Es empfiehlt sich, sich auf die Lose zu konzentrieren, die am besten zu Ihrem Leistungsprofil passen und bei denen Sie die besten Wettbewerbschancen haben.