Vergabeverfahren

Innovationspartnerschaft: Entwicklung und Beschaffung in einem Verfahren

Definition

Die Innovationspartnerschaft nach § 19 VgV ist ein Vergabeverfahren, bei dem Entwicklung und Beschaffung einer innovativen Lösung in einem einzigen Verfahren zusammengeführt werden. Sie kommt zum Einsatz, wenn die benötigte Leistung am Markt noch nicht verfügbar ist und erst entwickelt werden muss.

Das Wichtigste in Kürze

Die Innovationspartnerschaft ist das einzige Vergabeverfahren, das Forschung und Entwicklung (F&E) mit der anschließenden Beschaffung der entwickelten Lösung in einem einzigen Verfahren verbindet.
Sie ist nur zulässig, wenn die benötigte innovative Lösung am Markt noch nicht verfügbar ist und daher erst entwickelt werden muss.
Das Verfahren ist meilensteinbasiert: Nach jeder Entwicklungsphase kann der Auftraggeber entscheiden, ob er die Partnerschaft fortsetzt, die Zahl der Partner reduziert oder die Partnerschaft beendet.

Was ist die Innovationspartnerschaft?

Die Innovationspartnerschaft ist ein Vergabeverfahren nach § 19 VgV, das speziell für die Beschaffung innovativer Produkte, Dienstleistungen oder Bauleistungen konzipiert wurde, die am Markt noch nicht existieren. Sie wurde 2014 durch die EU-Vergaberichtlinie 2014/24/EU eingeführt und mit der deutschen Vergaberechtsreform 2016 in die VgV übernommen.

Das Besondere an der Innovationspartnerschaft: Sie ist das einzige Vergabeverfahren, das die Forschungs- und Entwicklungsphase (F&E) mit der anschließenden Beschaffung in einem einzigen Verfahren kombiniert. Der öffentliche Auftraggeber geht eine langfristige Partnerschaft mit einem oder mehreren Unternehmen ein, um gemeinsam eine innovative Lösung zu entwickeln und diese anschließend zu erwerben.

Damit unterscheidet sich die Innovationspartnerschaft grundlegend von allen anderen Verfahrensarten im Vergaberecht:

•Beim offenen Verfahren oder nicht offenen Verfahren wird eine bereits definierte Leistung beschafft
•Beim Verhandlungsverfahren wird über die Ausgestaltung einer grundsätzlich bekannten Leistung verhandelt
•Beim wettbewerblichen Dialog wird die Lösung zwar erst erarbeitet, aber die eigentliche Entwicklung und Beschaffung erfolgt in separaten Verfahren
•Bei der Innovationspartnerschaft hingegen werden Entwicklung und Kauf nahtlos verbunden

In der Praxis wird die Innovationspartnerschaft in Deutschland bisher sehr selten eingesetzt. Dies liegt an der hohen Komplexität des Verfahrens, an Unsicherheiten bezüglich der rechtlichen Gestaltung und an der langen Verfahrensdauer.

Voraussetzungen und Anwendungsbereich

Die Innovationspartnerschaft darf nur gewählt werden, wenn eine zentrale Voraussetzung erfüllt ist: Die benötigte innovative Leistung ist am Markt noch nicht verfügbar und muss erst entwickelt werden (§ 14 Abs. 3 Nr. 3 i.V.m. § 19 VgV).

Definition von Innovation:

§ 2 Abs. 4 VgV definiert Innovation als die Einführung eines neuen oder wesentlich verbesserten Produkts, einer Dienstleistung oder eines Verfahrens. Die Innovation kann sich beziehen auf:

•Neue Technologien
•Neue Produktionsverfahren
•Neue Geschäftsmodelle
•Neue organisatorische Ansätze

Abgrenzung zu anderen Verfahren:

Entscheidend ist die Frage: Existiert die Lösung bereits am Markt?

•Ja, die Lösung existiert: Dann muss ein reguläres Verfahren (offenes Verfahren, Verhandlungsverfahren, etc.) gewählt werden
•Nein, die Lösung muss erst entwickelt werden: Dann kommt die Innovationspartnerschaft in Betracht

Typische Anwendungsfälle:

•Neue Technologien: Entwicklung neuartiger Sensorsysteme für die Umweltüberwachung, innovative Materialien für den Hochbau
•Digitale Innovation: KI-basierte Systeme für die Verwaltung, neuartige Datenplattformen, innovative Software-Lösungen
•Nachhaltige Lösungen: Neue Verfahren zur Abwasserbehandlung, innovative Energiespeichertechnologien
•Medizintechnik: Entwicklung neuer diagnostischer Verfahren oder therapeutischer Geräte

Markterkundung vor der Innovationspartnerschaft:

Bevor ein Auftraggeber die Innovationspartnerschaft wählt, muss er durch eine Markterkundung (§ 28 VgV) sicherstellen, dass die Lösung tatsächlich nicht am Markt verfügbar ist. Diese Markterkundung ist ein wichtiger Verfahrensschritt, der sorgfältig dokumentiert werden muss.

Ablauf der Innovationspartnerschaft

Die Innovationspartnerschaft verläuft in mehreren aufeinander aufbauenden Phasen.

Phase 1: Teilnahmewettbewerb

Der Auftraggeber macht den Bedarf EU-weit bekannt und beschreibt seine funktionalen Anforderungen an die innovative Lösung. Er definiert keine technische Lösung, sondern das Problem, das gelöst werden soll.

Interessierte Unternehmen reichen Teilnahmeanträge ein (Mindestfrist: 30 Tage). Der Auftraggeber wählt geeignete Partner aus, wobei besonderes Gewicht auf Forschungs- und Entwicklungskompetenz gelegt wird.

Phase 2: Verhandlungsphase

Mit den ausgewählten Bewerbern werden Verhandlungen über die Erstangebote geführt. Gegenstand der Verhandlungen sind:

•Forschungs- und Entwicklungskonzept
•Meilensteine und Zwischenziele
•Finanzierung der Entwicklungsphasen
•IP-Rechte (geistiges Eigentum)
•Leistungsziele für die fertige Lösung
•Vergütungsstruktur

Phase 3: Forschung und Entwicklung (F&E)

Die Entwicklung erfolgt in klar definierten Phasen mit Meilensteinen. Nach jedem Meilenstein bewertet der Auftraggeber den Fortschritt und entscheidet:

•Fortsetzung: Die Entwicklung wird in die nächste Phase fortgesetzt
•Reduzierung: Die Zahl der Partner wird reduziert (sofern in den Vertragsunterlagen vorgesehen)
•Beendigung: Die Partnerschaft wird beendet, wenn die Entwicklungsziele nicht erreicht werden

Die Partner erhalten eine angemessene Vergütung für ihre F&E-Leistungen, unabhängig davon, ob die Partnerschaft fortgesetzt wird.

Phase 4: Beschaffung

Wenn die Entwicklung erfolgreich abgeschlossen ist und die Lösung die vereinbarten Leistungsziele und Höchstkosten erfüllt, kann der Auftraggeber die entwickelte Lösung direkt vom Partner beschaffen, ohne ein neues Vergabeverfahren durchführen zu müssen.

Dies ist der entscheidende Vorteil der Innovationspartnerschaft: Entwicklung und Beschaffung in einem nahtlosen Verfahren.

IP-Rechte und Vergütung

Die Regelung der geistigen Eigentumsrechte (IP-Rechte) und der Vergütung sind zentrale Herausforderungen bei der Innovationspartnerschaft.

Geistige Eigentumsrechte:

§ 19 Abs. 7 VgV schreibt vor, dass der Auftraggeber in den Vergabeunterlagen die Regelungen zum geistigen Eigentum festlegen muss. Die wichtigsten Aspekte:

•Grundsatz: Die IP-Rechte an der entwickelten Lösung verbleiben in der Regel beim Entwickler (Partner)
•Nutzungsrechte: Der Auftraggeber erwirbt die für die Nutzung erforderlichen Nutzungsrechte
•Verwertungsrechte: Die Parteien können vereinbaren, ob und wie der Partner die Lösung auch an Dritte vermarkten darf
•Hintergrund-IP: Vorbestehendes geistiges Eigentum der Partner bleibt unberührt

Vergütungsstruktur:

Die Vergütung der Innovationspartnerschaft hat typischerweise zwei Komponenten:

F&E-Vergütung: Die Partner erhalten eine Vergütung für ihre Entwicklungsleistungen, in der Regel gestaffelt nach Meilensteinen. Diese Vergütung wird auch gezahlt, wenn die Partnerschaft vorzeitig beendet wird.

Beschaffungspreis: Für die fertig entwickelte Lösung wird ein separater Preis vereinbart. Dieser muss in einem angemessenen Verhältnis zum Marktwert stehen und darf nicht überhöht sein.

Höchstkosten und Leistungsziele:

Der Auftraggeber muss in der Vereinbarung Höchstkosten für die Beschaffung und Leistungsziele für die Lösung definieren. Nur wenn beide Kriterien erfüllt sind, ist er verpflichtet, die Lösung abzunehmen.

Praxishinweis: Die Gestaltung der IP-Klauseln erfordert spezialisierte rechtliche Beratung. Zu restriktive Regelungen schrecken innovative Unternehmen ab, zu großzügige Regelungen gefährden die Interessen des Auftraggebers.

Meilensteinbasierter Ansatz und Risikomanagement

Das Meilensteinsystem ist das zentrale Steuerungsinstrument der Innovationspartnerschaft. Es ermöglicht dem Auftraggeber, den Entwicklungsfortschritt zu kontrollieren und Risiken zu begrenzen.

Strukturierung der Meilensteine:

Typische Meilensteine bei einer Innovationspartnerschaft:

Konzeptphase: Erarbeitung eines detaillierten Entwicklungskonzepts
Machbarkeitsstudie: Nachweis der technischen Machbarkeit
Prototyp-Entwicklung: Erstellung eines funktionsfähigen Prototyps
Test und Validierung: Erprobung unter realen Bedingungen
Serienreife: Nachweis der Produktionsreife und Skalierbarkeit

Nach jedem Meilenstein erfolgt eine Bewertung durch den Auftraggeber anhand vorab festgelegter Kriterien.

Risikomanagement:

Die Innovationspartnerschaft birgt für beide Seiten erhebliche Risiken:

Risiken für den Auftraggeber:

•Die Entwicklung scheitert oder verzögert sich erheblich
•Die Kosten überschreiten die Planung
•Die entwickelte Lösung entspricht nicht den Erwartungen

Risiken für den Partner:

•Der Auftraggeber beendet die Partnerschaft vorzeitig
•Die F&E-Vergütung deckt nicht die tatsächlichen Entwicklungskosten
•IP-Rechte werden zu Ungunsten des Partners geregelt

Risikominimierung:

•Klare Definition von Meilensteinen und Bewertungskriterien
•Angemessene F&E-Vergütung, die das Risiko der Partner widerspiegelt
•Ausstiegsklauseln für beide Seiten
•Regelmäßige Fortschrittsberichte und transparente Kommunikation
•Möglichkeit der stufenweisen Reduzierung der Partnerzahl

Die Möglichkeit, mit mehreren Partnern gleichzeitig zu starten und die Zahl im Verlauf zu reduzieren, ist ein wirksames Instrument zur Risikominimierung. Sie stellt sicher, dass der Auftraggeber nicht von einem einzigen Entwicklungspartner abhängig ist.

Praxistipps und aktuelle Bedeutung

Die Innovationspartnerschaft ist ein anspruchsvolles, aber potenziell sehr wirkungsvolles Vergabeinstrument.

Tipps für Auftraggeber:

Markterkundung sorgfältig durchführen: Stellen Sie sicher, dass die gewünschte Lösung tatsächlich nicht am Markt verfügbar ist. Andernfalls ist die Innovationspartnerschaft nicht zulässig.

Funktionale Anforderungen statt technische Vorgaben: Beschreiben Sie das zu lösende Problem, nicht die technische Lösung. So lassen Sie Raum für innovative Ansätze.

Realistische Meilensteine setzen: Definieren Sie Meilensteine, die anspruchsvoll, aber erreichbar sind. Zu enge Zeitpläne gefährden die Entwicklungsqualität.

IP-Regelungen frühzeitig klären: Beauftragen Sie spezialisierte Anwälte mit der Gestaltung der IP-Klauseln.

Tipps für Bieter/Partner:

F&E-Kompetenz hervorheben: Im Teilnahmewettbewerb sind Forschungserfahrung und Innovationskraft entscheidend. Stellen Sie Ihr F&E-Team und bisherige Entwicklungserfolge in den Vordergrund.

Realistische Angebote kalkulieren: Berücksichtigen Sie die Unsicherheiten der Entwicklung in Ihrer Kalkulation. Zu knappe Kalkulationen führen zu Qualitätsproblemen.

IP-Klauseln genau prüfen: Stellen Sie sicher, dass Sie Ihre Rechte an der entwickelten Lösung behalten und diese auch an Dritte vermarkten können.

Meilensteine ernst nehmen: Jeder Meilenstein ist ein potenzieller Ausstiegspunkt. Liefern Sie überzeugende Ergebnisse.

Aktuelle Entwicklung:

Die Bedeutung der Innovationspartnerschaft könnte in den kommenden Jahren zunehmen. Die EU-Kommission und die Bundesregierung fördern die innovative öffentliche Beschaffung aktiv. Das Vergabebeschleunigungsgesetz sieht zudem eine stärkere Berücksichtigung von Innovationsaspekten bei der Zuschlagsentscheidung vor. Tools wie Bidfix helfen Unternehmen, Innovationspartnerschaften und andere Vergabeverfahren systematisch zu identifizieren.

FAQ

Wann kommt eine Innovationspartnerschaft in Frage?

Eine Innovationspartnerschaft kommt in Frage, wenn der öffentliche Auftraggeber eine innovative Lösung benötigt, die am Markt noch nicht verfügbar ist und erst entwickelt werden muss. Der Auftraggeber muss durch eine Markterkundung nachweisen, dass bestehende Lösungen seinen Bedarf nicht decken können. Typische Beispiele sind neuartige Technologien, innovative Softwarelösungen oder neue Materialien.

Wem gehören die Rechte an der entwickelten Lösung?

Die geistigen Eigentumsrechte an der entwickelten Lösung verbleiben grundsätzlich beim Entwickler (Partner). Der Auftraggeber erwirbt die für die Nutzung erforderlichen Nutzungsrechte. Die genaue Regelung muss in den Vergabeunterlagen festgelegt werden. Wichtig ist, ob der Partner die Lösung auch an Dritte vermarkten darf.

Was passiert, wenn die Entwicklung scheitert?

Der Auftraggeber kann die Innovationspartnerschaft nach jedem Meilenstein beenden, wenn die Entwicklungsziele nicht erreicht werden. Die Partner erhalten die vereinbarte F&E-Vergütung für die bereits erbrachten Leistungen. Eine Verpflichtung zur Beschaffung besteht nur, wenn die fertige Lösung die vereinbarten Leistungsziele und Höchstkosten erfüllt.

Wie häufig wird die Innovationspartnerschaft in der Praxis eingesetzt?

Die Innovationspartnerschaft wird in Deutschland bisher sehr selten eingesetzt. Dies liegt an der hohen Komplexität des Verfahrens, an der langen Verfahrensdauer und an Unsicherheiten bezüglich der rechtlichen Gestaltung, insbesondere der IP-Regelungen. Die EU-Kommission fördert jedoch aktiv die Nutzung dieses Instruments.

Was unterscheidet die Innovationspartnerschaft vom wettbewerblichen Dialog?

Der zentrale Unterschied liegt darin, dass bei der Innovationspartnerschaft die Lösung tatsächlich im Verfahren entwickelt wird (F&E-Phase), während beim wettbewerblichen Dialog nur Lösungskonzepte erarbeitet werden. Bei der Innovationspartnerschaft werden Entwicklung und Beschaffung in einem Verfahren verbunden, beim wettbewerblichen Dialog folgt nach dem Dialog ein separater Beschaffungsauftrag.