Verhandlungsverfahren: Voraussetzungen, Ablauf und Verhandlungen im Vergaberecht
Definition
Das Verhandlungsverfahren nach § 17 VgV ermöglicht es dem öffentlichen Auftraggeber, mit Bietern über deren Angebote zu verhandeln. Es ist an besondere Voraussetzungen geknüpft (§ 14 VgV) und kann mit oder ohne vorgeschalteten Teilnahmewettbewerb durchgeführt werden.
Das Wichtigste in Kürze
- Das Verhandlungsverfahren ist nur unter den in § 14 Abs. 3 VgV genannten Voraussetzungen zulässig, etwa wenn die Leistung nicht hinreichend beschreibbar ist oder innovative Lösungen gesucht werden.
- Es wird in der Regel mit Teilnahmewettbewerb durchgeführt, nur in Ausnahmefällen (§ 14 Abs. 4 VgV) ist ein Verhandlungsverfahren ohne Teilnahmewettbewerb möglich.
- Für freiberufliche Leistungen (§ 73 VgV) wie Architektur- und Ingenieurleistungen ist das Verhandlungsverfahren das bevorzugte Regelverfahren.
Was ist das Verhandlungsverfahren?
Das Verhandlungsverfahren ist eine Verfahrensart im europäischen Vergaberecht, die es dem öffentlichen Auftraggeber ermöglicht, mit den Bietern über deren Angebote zu verhandeln. Es ist in § 17 VgV geregelt und unterscheidet sich damit grundlegend vom offenen Verfahren und vom nicht offenen Verfahren, bei denen Verhandlungen unzulässig sind.
Die Verhandlungsmöglichkeit ist das zentrale Merkmal: Der Auftraggeber kann mit den Bietern über alle Aspekte ihrer Angebote sprechen, über Preise, technische Lösungen, Vertragsbedingungen, Lieferzeiten und Qualitätsstandards. Ziel ist es, die Angebote so weiterzuentwickeln, dass sie den Bedürfnissen des Auftraggebers optimal entsprechen.
Das Verhandlungsverfahren ist kein Regelverfahren. Anders als das offene und das nicht offene Verfahren kann es nur unter besonderen Voraussetzungen gewählt werden, die in § 14 Abs. 3 und 4 VgV abschließend aufgeführt sind.
Im Unterschwellenbereich entspricht dem Verhandlungsverfahren die Verhandlungsvergabe nach UVgO § 12 (für Liefer- und Dienstleistungen) bzw. die Verhandlungsvergabe nach VOB/A § 3b Abs. 3 (für Bauleistungen). Im Unterschwellenbereich sind die Voraussetzungen weniger streng. Historisch wurde im VOB-Bereich der Begriff freihändige Vergabe verwendet, der inzwischen durch den Begriff Verhandlungsvergabe ersetzt wurde.
Besondere Bedeutung hat das Verhandlungsverfahren bei der Vergabe freiberuflicher Leistungen. § 73 Abs. 1 VgV bestimmt, dass Architektur- und Ingenieurleistungen in der Regel im Verhandlungsverfahren mit Teilnahmewettbewerb vergeben werden.
Voraussetzungen für das Verhandlungsverfahren (§ 14 VgV)
Das Verhandlungsverfahren ist nur zulässig, wenn eine der in § 14 VgV genannten Voraussetzungen vorliegt. Die wichtigsten Fallgruppen:
Verhandlungsverfahren MIT Teilnahmewettbewerb (§ 14 Abs. 3 VgV):
- Nicht hinreichend beschreibbare Leistung: Die Anforderungen können nicht so genau festgelegt werden, dass ein reiner Preiswettbewerb im offenen oder nicht offenen Verfahren sinnvoll wäre (Nr. 1)
- Konzeptionelle oder innovative Lösungen: Der Auftrag umfasst konzeptionelle oder innovative Lösungen und kann daher nicht ohne Verhandlungen vergeben werden (Nr. 2)
- Besondere Umstände: Der Auftrag kann aufgrund besonderer Umstände in Bezug auf Art, Komplexität, Rechts- oder Finanzierungsstruktur nicht ohne Verhandlungen vergeben werden (Nr. 3)
- Gescheitertes Verfahren: Ein vorheriges offenes oder nicht offenes Verfahren hat keine oder keine geeigneten Angebote erbracht (Nr. 4)
- Freiberufliche Leistungen: § 73 VgV für Architektur-, Ingenieur- und sonstige freiberufliche Leistungen
Verhandlungsverfahren OHNE Teilnahmewettbewerb (§ 14 Abs. 4 VgV):
Diese Variante ist nur in eng begrenzten Ausnahmefällen zulässig:
- Gescheitertes Verfahren: Kein oder kein geeignetes Angebot im vorherigen Verfahren (Nr. 1)
- Alleinstellungsmerkmal: Nur ein bestimmtes Unternehmen kann die Leistung erbringen, aus technischen oder künstlerischen Gründen oder wegen des Schutzes von Ausschließlichkeitsrechten (Nr. 2)
- Äußerste Dringlichkeit: Unvorhersehbare Ereignisse erfordern eine sofortige Beschaffung, die keine Fristverkürzung zulässt (Nr. 3)
- Ergänzungslieferungen: Zusätzliche Lieferungen des ursprünglichen Auftragnehmers, die zur Ergänzung oder zum teilweisen Ersatz bestehender Lieferungen bestimmt sind (Nr. 5)
Die Beweislast für das Vorliegen der Voraussetzungen liegt beim Auftraggeber. Eine fehlerhafte Verfahrenswahl kann zur Aufhebung des Verfahrens und zu erfolgreichen Nachprüfungsverfahren führen.
Ablauf des Verhandlungsverfahrens mit Teilnahmewettbewerb
Das Verhandlungsverfahren mit Teilnahmewettbewerb ist die Regelvariante und verläuft in mehreren Phasen.
Phase 1: Teilnahmewettbewerb
Wie beim nicht offenen Verfahren wird zunächst ein Teilnahmewettbewerb durchgeführt:
- •EU-weite Bekanntmachung auf TED
- •Einreichung der Teilnahmeanträge (Mindestfrist: 30 Tage)
- •Eignungsprüfung und Bewerberauswahl (mindestens drei Bewerber, § 51 Abs. 2 VgV)
Phase 2: Erstangebote (indikative Angebote)
Die ausgewählten Bewerber erhalten die Vergabeunterlagen und werden zur Abgabe eines Erstangebots aufgefordert. Diese Erstangebote bilden die Grundlage für die anschließenden Verhandlungen.
Phase 3: Verhandlungen
Der Auftraggeber verhandelt mit den Bietern über deren Angebote. Verhandelt werden kann über:
- •Technische Lösungsansätze
- •Preise und Konditionen
- •Vertragsbedingungen
- •Qualitäts- und Nachhaltigkeitsaspekte
- •Liefer- und Ausführungszeiträume
Regeln für die Verhandlungen:
- •Alle Bieter müssen gleich behandelt werden
- •Vertrauliche Informationen eines Bieters dürfen nicht an andere Bieter weitergegeben werden
- •Die Verhandlungen können in mehreren Runden stattfinden
- •Der Auftraggeber kann die Zahl der Bieter stufenweise reduzieren (§ 17 Abs. 12 VgV), sofern dies in der Bekanntmachung angekündigt wurde
Phase 4: Endgültige Angebote (Best and Final Offer, BAFO)
Nach Abschluss der Verhandlungen fordert der Auftraggeber die verbliebenen Bieter zur Abgabe endgültiger Angebote auf. Über diese Angebote wird nicht mehr verhandelt.
Phase 5: Wertung und Zuschlag
Die endgültigen Angebote werden anhand der bekanntgemachten Zuschlagskriterien bewertet. Der Zuschlag geht an das wirtschaftlichste Angebot (MEAT-Prinzip: Most Economically Advantageous Tender). Es folgen die Vorabinformation (§ 134 GWB) und die Zuschlagserteilung.
Das MEAT-Prinzip: Wirtschaftlichstes Angebot
Im Verhandlungsverfahren gewinnt das MEAT-Prinzip (Most Economically Advantageous Tender, wirtschaftlichstes Angebot) besondere Bedeutung. Da verhandelt werden kann, spielen qualitative Kriterien neben dem Preis eine zentrale Rolle.
Zuschlagskriterien im Verhandlungsverfahren:
Der Auftraggeber muss in der Bekanntmachung die Zuschlagskriterien und deren Gewichtung transparent machen. Typische Kriterien:
- •Preis/Kosten (30-50 %): Angebotspreis, Lebenszykluskosten, Betriebskosten
- •Qualität (20-40 %): Technische Lösung, Methodik, Qualitätskonzept
- •Personal (10-20 %): Qualifikation und Erfahrung des Projektteams
- •Organisation (5-15 %): Projektmanagement, Zeitplanung, Kommunikation
- •Innovation (5-15 %): Innovative Ansätze, Nachhaltigkeit, Mehrwertleistungen
Bewertungsmethoden:
Gängige Methoden zur Ermittlung des wirtschaftlichsten Angebots:
- Einfache Richtwertmethode: Leistungspunkte werden ins Verhältnis zum Preis gesetzt (Preis-Leistungs-Verhältnis)
- Gewichtete Kriterienmatrix: Jedes Kriterium wird mit Punkten (z. B. 0-10) bewertet und mit dem Gewichtungsfaktor multipliziert
- UfAB-Methode: Für IT-Beschaffungen empfohlene Methode der Unterlage für Ausschreibung und Bewertung von IT-Leistungen
Bedeutung für Bieter:
Im Verhandlungsverfahren entscheidet nicht allein der niedrigste Preis. Bieter können durch überzeugende Konzepte, qualifiziertes Personal und innovative Ansätze auch mit einem höheren Preis den Zuschlag erhalten. Dies ist besonders relevant bei Planungsleistungen, Beratung und IT-Dienstleistungen.
Praxistipp: Analysieren Sie die Zuschlagskriterien und deren Gewichtung genau. Wenn Qualität mit 60 % und Preis mit 40 % gewichtet wird, sollten Sie Ihre Ressourcen entsprechend auf die qualitative Darstellung konzentrieren.
Verhandlungsverfahren ohne Teilnahmewettbewerb
Das Verhandlungsverfahren ohne Teilnahmewettbewerb ist die restriktivste Variante des Verhandlungsverfahrens. Es darf nur in den eng begrenzten Ausnahmefällen des § 14 Abs. 4 VgV angewendet werden.
Wesentlicher Unterschied:
Beim Verhandlungsverfahren ohne Teilnahmewettbewerb entfallen die EU-weite Bekanntmachung und die öffentliche Aufforderung zur Bewerbung. Der Auftraggeber wendet sich direkt an ein oder mehrere Unternehmen seiner Wahl und fordert diese zur Angebotsabgabe auf.
Wichtigste Anwendungsfälle:
- Gescheitertes Vorverfahren (§ 14 Abs. 4 Nr. 1): Ein offenes oder nicht offenes Verfahren hat keine oder keine geeigneten Angebote erbracht. Die ursprünglichen Bedingungen des Auftrags dürfen dabei nicht grundlegend geändert werden.
- Monopol oder Alleinstellungsmerkmal (§ 14 Abs. 4 Nr. 2): Nur ein bestimmtes Unternehmen kann die Leistung erbringen, etwa wegen patentgeschützter Technologien, künstlerischer Urheberrechte oder technischer Kompatibilität. Diese Voraussetzung wird von der Rechtsprechung eng ausgelegt.
- Äußerste Dringlichkeit (§ 14 Abs. 4 Nr. 3): Unvorhersehbare Ereignisse (z. B. Naturkatastrophen, Pandemien) erfordern eine sofortige Beschaffung, die selbst die verkürzten Fristen anderer Verfahren nicht zulässt. Der Auftraggeber darf die Dringlichkeit nicht selbst verursacht haben.
- Nach Planungswettbewerb (§ 14 Abs. 4 Nr. 8): Nach einem Planungswettbewerb kann der Gewinner direkt im Verhandlungsverfahren ohne Teilnahmewettbewerb beauftragt werden.
Dokumentationspflicht:
Bei einem Verhandlungsverfahren ohne Teilnahmewettbewerb muss der Auftraggeber die Gründe für die Verfahrenswahl besonders sorgfältig dokumentieren. Diese Dokumentation wird im Falle eines Nachprüfungsverfahrens von der Vergabekammer genau geprüft.
Abgrenzung zur Direktvergabe:
Das Verhandlungsverfahren ohne Teilnahmewettbewerb im Oberschwellenbereich ist nicht zu verwechseln mit der Direktvergabe (Direktauftrag) im Unterschwellenbereich. Die Direktvergabe ist an Wertgrenzen gebunden und dient der Vereinfachung bei geringen Auftragswerten, während das Verhandlungsverfahren ohne Teilnahmewettbewerb an inhaltliche Voraussetzungen geknüpft ist.
Praxistipps für Bieter im Verhandlungsverfahren
Das Verhandlungsverfahren bietet Bietern die einzigartige Möglichkeit, ihr Angebot im Dialog mit dem Auftraggeber weiterzuentwickeln. Diese Chance sollte strategisch genutzt werden.
1. Verhandlungsstrategie vorbereiten
Entwickeln Sie vor den Verhandlungen eine klare Strategie:
- •Definieren Sie Ihre Verhandlungsziele und Prioritäten
- •Identifizieren Sie Bereiche, in denen Sie Zugeständnisse machen können
- •Legen Sie Ihre Schmerzgrenze bei Preisverhandlungen fest
- •Bereiten Sie alternative Lösungsansätze vor
2. Erstangebot mit Verhandlungsspielraum kalkulieren
Berücksichtigen Sie, dass Verhandlungen stattfinden werden. Kalkulieren Sie Ihr Erstangebot so, dass Sie in den Verhandlungen noch Spielraum haben, ohne Ihre Marge zu gefährden.
3. Qualität der Präsentation
Im Verhandlungsverfahren haben Sie die Möglichkeit, Ihre Lösung persönlich zu präsentieren. Investieren Sie in:
- •Professionelle Präsentationsunterlagen
- •Klare Darstellung Ihres Lösungsansatzes
- •Überzeugenden Auftritt des Projektteams
- •Antworten auf erwartbare Fragen des Auftraggebers
4. Vertraulichkeit beachten
Informationen, die Sie in Verhandlungen vom Auftraggeber erhalten, sind vertraulich. Ebenso darf der Auftraggeber Ihre Angebotsinhalte nicht an andere Bieter weitergeben.
5. Verhandlungsprotokoll führen
Dokumentieren Sie alle Verhandlungsergebnisse sorgfältig. Mündliche Zusagen des Auftraggebers sollten schriftlich bestätigt werden.
6. BAFO sorgfältig erstellen
Das endgültige Angebot (Best and Final Offer) ist Ihre letzte Chance. Berücksichtigen Sie alle Erkenntnisse aus den Verhandlungen und stellen Sie sicher, dass Ihr Angebot die besprochenen Anpassungen vollständig widerspiegelt.
7. Tools zur Ausschreibungsanalyse nutzen
Nutzen Sie Bidfix, um Verhandlungsverfahren frühzeitig zu identifizieren und die Vergabeunterlagen systematisch zu analysieren.
FAQ
Wann darf ein Verhandlungsverfahren durchgeführt werden?
Ein Verhandlungsverfahren ist nur unter den in § 14 Abs. 3 VgV genannten Voraussetzungen zulässig. Die häufigsten Gründe sind: Die Leistung kann nicht hinreichend genau beschrieben werden, es werden konzeptionelle oder innovative Lösungen gesucht, der Auftrag weist besondere Komplexität auf, oder ein vorheriges offenes/nicht offenes Verfahren hat keine geeigneten Angebote erbracht. Für freiberufliche Leistungen (§ 73 VgV) ist es das Regelverfahren.
Was bedeutet MEAT im Vergaberecht?
MEAT steht für 'Most Economically Advantageous Tender', also das wirtschaftlichste Angebot. Im Verhandlungsverfahren wird der Zuschlag auf das Angebot erteilt, das insgesamt das beste Preis-Leistungs-Verhältnis bietet. Neben dem Preis fließen qualitative Kriterien wie technische Lösung, Personalqualifikation, Innovation und Nachhaltigkeit in die Bewertung ein.
Darf der Auftraggeber mit nur einem Bieter verhandeln?
Im Verhandlungsverfahren mit Teilnahmewettbewerb müssen mindestens drei Bewerber zur Angebotsabgabe aufgefordert werden (§ 51 Abs. 2 VgV). Im Verhandlungsverfahren ohne Teilnahmewettbewerb kann der Auftraggeber grundsätzlich auch mit nur einem Unternehmen verhandeln, dies ist aber an enge Voraussetzungen geknüpft (z. B. Monopolstellung, äußerste Dringlichkeit).
Kann der Auftraggeber in den Verhandlungen Bieter ausschließen?
Ja, der Auftraggeber kann die Zahl der Bieter stufenweise reduzieren (§ 17 Abs. 12 VgV), sofern er dies in der Bekanntmachung angekündigt hat. Die Reduzierung erfolgt anhand der bekanntgemachten Zuschlagskriterien. Mindestens drei Bieter müssen jedoch in der letzten Verhandlungsrunde verbleiben.
Was unterscheidet das Verhandlungsverfahren vom wettbewerblichen Dialog?
Beim Verhandlungsverfahren hat der Auftraggeber eine Vorstellung von der gewünschten Lösung und verhandelt über deren Ausgestaltung. Beim wettbewerblichen Dialog weiß der Auftraggeber noch nicht, welche Lösung seinen Bedarf am besten deckt, und erarbeitet diese gemeinsam mit den Teilnehmern im Dialog. Der wettbewerbliche Dialog ist für besonders komplexe Aufträge vorgesehen, bei denen der Auftraggeber seine Anforderungen nicht vorab definieren kann.
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Verwandte Glossarbegriffe
Offenes Verfahren
Das offene Verfahren nach § 15 VgV ist das Standardverfahren für die Vergabe öffentlicher Aufträge oberhalb der EU-Schwellenwerte. Jedes interessierte Unternehmen kann ohne vorherige Eignungsprüfung ein Angebot einreichen, was maximalen Wettbewerb und höchste Transparenz gewährleistet.
VergabeverfahrenNicht offenes Verfahren
Das nicht offene Verfahren nach § 16 VgV ist ein zweistufiges Vergabeverfahren oberhalb der EU-Schwellenwerte. Zunächst wird in einem Teilnahmewettbewerb die Eignung der Bewerber geprüft, bevor mindestens fünf ausgewählte Unternehmen zur Angebotsabgabe aufgefordert werden.
VergabeverfahrenWettbewerblicher Dialog
Der wettbewerbliche Dialog nach § 18 VgV ist ein Vergabeverfahren für besonders komplexe Aufträge, bei denen der Auftraggeber seine Anforderungen nicht vorab definieren kann. In einer Dialogphase erarbeiten ausgewählte Teilnehmer Lösungsvorschläge, auf deren Basis dann endgültige Angebote eingereicht werden.
VergaberechtVergabeverfahren
Vergabeverfahren sind die gesetzlich geregelten Prozesse, nach denen öffentliche Auftraggeber Aufträge für Bau-, Liefer- und Dienstleistungen vergeben. Je nach Auftragswert und Komplexität stehen verschiedene Verfahrensarten zur Verfügung.
Vergaberecht & RegelwerkeFreiberufliche Leistungen
Freiberufliche Leistungen im Vergaberecht sind Leistungen, die im Rahmen einer freiberuflichen Tätigkeit erbracht werden, insbesondere Architektur-, Ingenieur-, Rechtsberatungs- und Gutachterleistungen. Ihre Vergabe unterliegt besonderen Regeln nach §§ 73 ff. VgV.
VergabeverfahrenFreihändige Vergabe
Die freihändige Vergabe ist der historische Begriff für die formlose Vergabe öffentlicher Aufträge, bei der der Auftraggeber mit einem oder mehreren Unternehmen direkt verhandelt. In der UVgO wurde sie 2017 durch den Begriff Verhandlungsvergabe ersetzt, in der VOB/A wird der Begriff teilweise noch verwendet.