Zweistufiges Vergabeverfahren: Teilnahmewettbewerb und Angebotsphase
Definition
Ein zweistufiges Vergabeverfahren gliedert sich in zwei Phasen: Zunächst wird in einem Teilnahmewettbewerb die Eignung der Bewerber geprüft, anschließend werden die ausgewählten Unternehmen zur Angebotsabgabe aufgefordert. Typische Beispiele sind das nicht offene Verfahren, das Verhandlungsverfahren und der wettbewerbliche Dialog.
Das Wichtigste in Kürze
- Zweistufige Vergabeverfahren trennen die Eignungsprüfung (Stufe 1: Teilnahmewettbewerb) von der Angebotswertung (Stufe 2: Angebotsphase), wodurch nur qualifizierte Unternehmen zur Angebotsabgabe gelangen.
- Typische zweistufige Verfahren sind das nicht offene Verfahren (§ 16 VgV), das Verhandlungsverfahren mit TWB (§ 17 VgV), der wettbewerbliche Dialog (§ 18 VgV) und die Innovationspartnerschaft (§ 19 VgV).
- Zweistufige Verfahren eignen sich besonders für komplexe Aufträge mit hohen Eignungsanforderungen, bei denen eine Vorauswahl qualifizierter Bieter sinnvoll ist.
Was ist ein zweistufiges Vergabeverfahren?
Ein zweistufiges Vergabeverfahren ist ein Vergabeprozess, der in zwei aufeinander aufbauende Phasen gegliedert ist:
Stufe 1: Teilnahmewettbewerb (Bewerberauswahl)
Der Auftraggeber macht den Auftrag bekannt und fordert interessierte Unternehmen auf, einen Teilnahmeantrag einzureichen. In diesem Antrag weisen die Unternehmen ihre Eignung nach (Fachkunde, Leistungsfähigkeit, Zuverlässigkeit). Der Auftraggeber prüft die Eignung und wählt die qualifiziertesten Bewerber für die zweite Stufe aus.
Stufe 2: Angebotsphase
Die ausgewählten Bewerber erhalten die vollständigen Vergabeunterlagen und werden zur Angebotsabgabe aufgefordert. Je nach Verfahrensart können die Angebote direkt gewertet werden (nicht offenes Verfahren) oder es folgen Verhandlungen (Verhandlungsverfahren) bzw. ein Dialog (wettbewerblicher Dialog).
Das Gegenstück ist das einstufige Vergabeverfahren, bei dem Unternehmen direkt ein Angebot einreichen und die Eignungsprüfung erst nach Angebotseingang erfolgt.
Zweistufige Verfahren im Überblick:
Die Zweistufigkeit dient dem Qualitätsmanagement im Vergabeprozess: Nur Unternehmen, die ihre Eignung nachgewiesen haben, investieren den Aufwand einer vollständigen Angebotserstellung.
Der Teilnahmewettbewerb im Detail
Der Teilnahmewettbewerb (auch: Teilnahmephase, Präqualifikation) ist das Herzstück des zweistufigen Verfahrens. Er dient der systematischen Prüfung und Auswahl geeigneter Bewerber.
Bekanntmachung:
Der Auftraggeber veröffentlicht eine Bekanntmachung, die folgende Informationen enthält:
- •Auftragsgegenstand und Leistungsbeschreibung (ggf. in Kurzform)
- •Eignungskriterien und geforderte Nachweise
- •Auswahlkriterien bei Überangebot an geeigneten Bewerbern
- •Mindest- und Höchstzahl der Bewerber, die zur Angebotsabgabe aufgefordert werden
- •Fristen für die Einreichung der Teilnahmeanträge
- •Zuschlagskriterien (vorab bekanntgeben)
Eignungsprüfung:
Die Eignung wird anhand von drei Kategorien geprüft (§§ 42-46 VgV):
- Befähigung und Erlaubnis zur Berufsausübung: Handelsregistereintrag, Berufsqualifikationen
- Wirtschaftliche und finanzielle Leistungsfähigkeit: Umsatz, Versicherung, Bilanzkennzahlen
- Technische und berufliche Leistungsfähigkeit: Referenzen, Personal, Ausstattung
Auswahlentscheidung:
Wenn mehr geeignete Bewerber vorhanden sind als zur Angebotsabgabe eingeladen werden sollen, muss der Auftraggeber Auswahlkriterien anwenden, die in der Bekanntmachung festgelegt wurden. Typische Auswahlkriterien:
- •Qualität und Vergleichbarkeit der Referenzprojekte
- •Erfahrung im spezifischen Leistungsbereich
- •Qualifikation des vorgesehenen Schlüsselpersonals
- •Ausstattung und technische Ressourcen
Mindestanzahl:
Im Oberschwellenbereich (VgV) müssen mindestens zur Angebotsabgabe aufgefordert werden:
- •Nicht offenes Verfahren: 5 Bewerber
- •Verhandlungsverfahren: 3 Bewerber
- •Wettbewerblicher Dialog: 3 Bewerber
Im Unterschwellenbereich empfehlen UVgO und VOB/A mindestens drei Bewerber.
Die Angebotsphase im zweistufigen Verfahren
Nach Abschluss des Teilnahmewettbewerbs beginnt die Angebotsphase. Ihr Ablauf hängt von der gewählten Verfahrensart ab.
Nicht offenes Verfahren (§ 16 VgV):
- •Die ausgewählten Bewerber erhalten die vollständigen Vergabeunterlagen
- •Sie erstellen und reichen ihre Angebote innerhalb der Angebotsfrist ein
- •Die Angebote werden ohne Verhandlung anhand der Zuschlagskriterien bewertet
- •Der Zuschlag geht an das wirtschaftlichste Angebot
Verhandlungsverfahren (§ 17 VgV):
- •Die ausgewählten Bewerber reichen zunächst Erstangebote ein
- •Der Auftraggeber verhandelt mit den Bietern über deren Angebote
- •Die Verhandlungen können in mehreren Runden stattfinden
- •Die Bieterzahl kann stufenweise reduziert werden
- •Abschließend werden endgültige Angebote (BAFO) eingefordert und bewertet
Wettbewerblicher Dialog (§ 18 VgV):
- •Die ausgewählten Bewerber nehmen an der Dialogphase teil
- •Im Dialog werden Lösungsansätze erarbeitet
- •Nach Abschluss des Dialogs werden endgültige Angebote auf Basis der erarbeiteten Lösung eingefordert
- •Die Angebote werden anhand der Zuschlagskriterien bewertet
Innovationspartnerschaft (§ 19 VgV):
- •Die ausgewählten Bewerber verhandeln über die Partnerschaftsbedingungen
- •Es folgt eine F&E-Phase mit Meilensteinen
- •Bei erfolgreicher Entwicklung kann die Lösung direkt beschafft werden
Fristen in der Angebotsphase:
Die Mindestfristen für die Angebotsabgabe im Oberschwellenbereich:
- •Nicht offenes Verfahren: 30 Tage (verkürzbar auf 10 Tage)
- •Verhandlungsverfahren: 30 Tage für Erstangebote
Im Unterschwellenbereich gibt es keine verbindlichen Mindestfristen, der Auftraggeber muss jedoch angemessene Fristen setzen.
Vorteile und Nachteile zweistufiger Verfahren
Zweistufige Vergabeverfahren haben gegenüber einstufigen Verfahren spezifische Stärken und Schwächen.
Vorteile:
- •Qualitätssicherung: Nur qualifizierte Unternehmen gelangen in die Angebotsphase, was die durchschnittliche Angebotsqualität erhöht
- •Effizienz für Auftraggeber: Der Auswertungsaufwand in der Angebotsphase sinkt, da weniger Angebote geprüft werden müssen
- •Bessere Passung: Die Vorauswahl stellt sicher, dass die Bieter die fachlichen Anforderungen tatsächlich erfüllen
- •Flexibilität: Bei Verhandlungsverfahren und wettbewerblichem Dialog können die Angebote im Verfahren weiterentwickelt werden
- •Schutz sensibler Informationen: Die Vergabeunterlagen werden nur an ausgewählte, geeignete Bewerber weitergegeben
Nachteile:
- •Längere Verfahrensdauer: Der vorgeschaltete Teilnahmewettbewerb verlängert das Verfahren um 4 bis 8 Wochen
- •Höherer Aufwand: Sowohl für den Auftraggeber (Bewerbungsprüfung) als auch für die Bewerber (Erstellung des Teilnahmeantrags)
- •Eingeschränkter Wettbewerb: Die Begrenzung der Teilnehmerzahl kann den Wettbewerb reduzieren
- •Barriere für KMU: Kleine Unternehmen mit weniger Referenzen können im Teilnahmewettbewerb scheitern, obwohl sie gute Angebote abgeben könnten
- •Komplexität: Die Durchführung eines zweistufigen Verfahrens ist vergaberechtlich anspruchsvoller und fehleranfälliger
Für Bieter bedeutet das:
Der Teilnahmewettbewerb ist die entscheidende Hürde. Wer diese Stufe nicht besteht, hat keine Chance auf den Zuschlag, unabhängig davon, wie gut sein Angebot wäre. Die Investition in einen überzeugenden Teilnahmeantrag ist daher essenziell.
Zweistufige Verfahren im Unter- und Oberschwellenbereich
Zweistufige Vergabeverfahren gibt es sowohl im Ober- als auch im Unterschwellenbereich, mit teils erheblichen Unterschieden.
Oberschwellenbereich (VgV):
- •EU-weite Bekanntmachung auf TED ist Pflicht
- •Verbindliche Mindestfristen: 30 Tage für Teilnahmeanträge, 30 Tage für Angebote
- •Mindestanzahl der einzuladenden Bewerber: 5 (nicht offenes Verfahren) bzw. 3 (Verhandlungsverfahren, Dialog)
- •Vorabinformationspflicht (§ 134 GWB) vor Zuschlagserteilung
- •Voller Rechtsschutz über Vergabekammern und Oberlandesgerichte
- •Einheitliche Europäische Eigenerklärung (EEE) als vorläufiger Nachweis
Unterschwellenbereich (UVgO / VOB/A):
- •Nationale Bekanntmachung auf Vergabeplattformen
- •Keine verbindlichen Mindestfristen (angemessene Fristen)
- •Mindestanzahl: 3 Bewerber (Empfehlung)
- •Keine Vorabinformationspflicht (Ausnahmen in einzelnen Bundesländern)
- •Kein primärer Rechtsschutz über Vergabekammern
- •Weniger formale Anforderungen an Teilnahmeanträge
Wertgrenzen im Unterschwellenbereich (VOB/A 2026):
- •Beschränkte Ausschreibung mit TWB: Keine feste Wertgrenze (bei besonderen Voraussetzungen)
- •Beschränkte Ausschreibung ohne TWB: Bis 150.000 Euro netto
- •Oberhalb 150.000 Euro netto: Grundsätzlich öffentliche Ausschreibung
Praxishinweis: Bieter, die sowohl im Ober- als auch im Unterschwellenbereich aktiv sind, müssen die unterschiedlichen Anforderungen an Teilnahmeanträge kennen. Im Oberschwellenbereich sind die Anforderungen formalisierter und die Fristen strenger.
Praxistipps für den Teilnahmewettbewerb
Der Teilnahmewettbewerb ist die erste und entscheidende Hürde im zweistufigen Verfahren. Hier die wichtigsten Empfehlungen.
1. Standardisierte Eignungsmappe pflegen
Bereiten Sie eine Eignungsmappe vor, die Sie bei jedem Teilnahmewettbewerb anpassen können:
- •Unternehmensprofil mit Leistungsspektrum
- •Referenzliste mit Projektbeschreibungen, Auftraggebern und Ansprechpartnern
- •Personalqualifikationen des Schlüsselpersonals
- •Umsatzzahlen der letzten drei Jahre
- •Versicherungsnachweise
- •Zertifikate (ISO 9001, ISO 14001, etc.)
- •Eigenerklärungen zu Ausschlussgründen
2. Referenzen strategisch auswählen
Die Referenzen sind in der Regel das wichtigste Auswahlkriterium. Wählen Sie Referenzprojekte, die:
- •Dem ausgeschriebenen Auftrag möglichst ähnlich sind (Art, Umfang, Branche)
- •Aktuell sind (in der Regel nicht älter als 3-5 Jahre)
- •Von zufriedenen Auftraggebern bestätigt werden können
- •Ihre spezifischen Stärken demonstrieren
3. Eignungsleihe und Bietergemeinschaft prüfen
Fehlt Ihnen ein Eignungsmerkmal (z. B. Mindestumsatz oder spezielle Referenz), können Sie:
- •Eignungsleihe (§ 47 VgV): Sich auf die Kapazitäten eines anderen Unternehmens berufen
- •Bietergemeinschaft: Mit einem anderen Unternehmen gemeinsam auftreten
4. Formale Vollständigkeit sicherstellen
Ein häufiger Ausschlussgrund ist die Unvollständigkeit des Teilnahmeantrags. Erstellen Sie eine Checkliste aller geforderten Unterlagen und prüfen Sie die Vollständigkeit vor der Abgabe.
5. Fristen strikt einhalten
Teilnahmeanträge, die nach Ablauf der Frist eingehen, werden ausnahmslos ausgeschlossen.
6. Vergabeplattformen aktiv nutzen
Nutzen Sie Bidfix, um zweistufige Verfahren systematisch zu identifizieren und rechtzeitig Ihre Teilnahmeanträge vorzubereiten.
FAQ
Welche Vergabeverfahren sind zweistufig?
Zweistufige Vergabeverfahren sind: das nicht offene Verfahren (§ 16 VgV), das Verhandlungsverfahren mit Teilnahmewettbewerb (§ 17 VgV), der wettbewerbliche Dialog (§ 18 VgV), die Innovationspartnerschaft (§ 19 VgV) sowie im Unterschwellenbereich die beschränkte Ausschreibung mit Teilnahmewettbewerb (UVgO/VOB/A) und die Verhandlungsvergabe mit Teilnahmewettbewerb.
Was ist der Vorteil eines Teilnahmewettbewerbs?
Der Teilnahmewettbewerb stellt sicher, dass nur qualifizierte Unternehmen Angebote abgeben, was die Qualität der Angebote erhöht und den Auswertungsaufwand reduziert. Zudem werden sensible Vergabeunterlagen nur an geprüfte Bewerber weitergegeben. Für den Auftraggeber bedeutet dies eine effizientere und qualitativ hochwertigere Vergabe.
Wie viele Bewerber werden typischerweise ausgewählt?
Im Oberschwellenbereich müssen beim nicht offenen Verfahren mindestens 5, beim Verhandlungsverfahren und wettbewerblichen Dialog mindestens 3 Bewerber zur Angebotsabgabe aufgefordert werden. In der Praxis werden häufig 5 bis 8 Bewerber eingeladen. Der Auftraggeber kann eine Höchstzahl in der Bekanntmachung festlegen.
Kann ich am Teilnahmewettbewerb teilnehmen, wenn mir ein Eignungsmerkmal fehlt?
Ja, es gibt zwei Möglichkeiten: Die Eignungsleihe (§ 47 VgV) erlaubt es Ihnen, sich auf die Kapazitäten eines anderen Unternehmens zu berufen, z. B. auf dessen Umsatz oder Referenzen. Alternativ können Sie eine Bietergemeinschaft bilden, bei der die Partner ihre Eignungsmerkmale zusammenlegen. Beide Optionen müssen im Teilnahmeantrag offengelegt werden.
Was passiert, wenn weniger geeignete Bewerber als die Mindestzahl vorliegen?
Wenn weniger geeignete Bewerber vorhanden sind als die Mindestzahl vorsieht, kann der Auftraggeber das Verfahren mit den vorhandenen geeigneten Bewerbern fortsetzen, sofern ein ausreichender Wettbewerb gewährleistet ist. Er muss keine zusätzlichen Unternehmen einladen und darf auch keine ungeeigneten Bewerber zulassen.
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Verwandte Glossarbegriffe
Einstufiges Vergabeverfahren
Ein einstufiges Vergabeverfahren ist ein Verfahren, bei dem Unternehmen direkt ein Angebot einreichen können, ohne vorher einen Teilnahmewettbewerb durchlaufen zu müssen. Die Eignungsprüfung erfolgt erst nach Eingang der Angebote. Typische Beispiele sind das offene Verfahren, die öffentliche Ausschreibung und der Direktauftrag.
VergabeverfahrenNicht offenes Verfahren
Das nicht offene Verfahren nach § 16 VgV ist ein zweistufiges Vergabeverfahren oberhalb der EU-Schwellenwerte. Zunächst wird in einem Teilnahmewettbewerb die Eignung der Bewerber geprüft, bevor mindestens fünf ausgewählte Unternehmen zur Angebotsabgabe aufgefordert werden.
VergabeverfahrenVerhandlungsverfahren
Das Verhandlungsverfahren nach § 17 VgV ermöglicht es dem öffentlichen Auftraggeber, mit Bietern über deren Angebote zu verhandeln. Es ist an besondere Voraussetzungen geknüpft (§ 14 VgV) und kann mit oder ohne vorgeschalteten Teilnahmewettbewerb durchgeführt werden.
VergabeverfahrenWettbewerblicher Dialog
Der wettbewerbliche Dialog nach § 18 VgV ist ein Vergabeverfahren für besonders komplexe Aufträge, bei denen der Auftraggeber seine Anforderungen nicht vorab definieren kann. In einer Dialogphase erarbeiten ausgewählte Teilnehmer Lösungsvorschläge, auf deren Basis dann endgültige Angebote eingereicht werden.
VergabeverfahrenInnovationspartnerschaft
Die Innovationspartnerschaft nach § 19 VgV ist ein Vergabeverfahren, bei dem Entwicklung und Beschaffung einer innovativen Lösung in einem einzigen Verfahren zusammengeführt werden. Sie kommt zum Einsatz, wenn die benötigte Leistung am Markt noch nicht verfügbar ist und erst entwickelt werden muss.
VergaberechtEignungskriterien
Eignungskriterien sind die Mindestanforderungen, die ein Bieter erfüllen muss, um überhaupt an einem Vergabeverfahren teilnehmen zu können. Sie betreffen die Fachkunde, Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit des Unternehmens.